我国政府预算存在的问题及对策研究

陈天

摘要：政府预算是政府组织和规范财政分配活动的重要手段，也是政府调节经济运行的重要杠杆之一，在支持经济建设、提供公共服务等方面的作用不可忽视。本文通过分析我国政府预算管理中存在的问题，阐明健全预算管理的必要性，并提出完善预算管理的对策。

关键词：政府预算 问题 对策

一、前言

随着我国经济的快速发展，国家和地方政府财政收入逐年增多。2014年全国一般公共财政收入140 350亿元，比上年增加11 140亿元，增长8.6%；其中中央一般公共财政收入64 490亿元，比上年增加4 292亿元，增长7.1%；地方一般公共财政收入（本级）75 860亿元，比上年增加6 849亿元，增长9.9%。面对日益增多的财政收支，合理、有序地规划、使用财政收入与财政支出对我国的预算管理提出了严格要求。因此，有效地使用预算资金，既是完善预算管理的要求，也是促进政府职能转变的必然要求，同时对于加快推进我国预算管理体制改革、促进政府职能转变，也具有十分重要的现实意义。

二、我国政府预算管理存在的问题

（一）预算约束软化，调整随意且频繁。由于预算的计划性和预测性，以及经济形势的不断变化，在预算执行过程中合理的预算调整是必要的。但是，我国的预算调整过于随意，不能严格按照《预算法》的规定进行，某些部门不经人大或人大常委会的审批就擅自调整，无视预算的法定性和权威性。其次，预算调整的事实依据不足，相关部门在调整预算时，并没有具体说明调整预算的原因和必要性，也没有对预算调整的数额作出解释，破坏了预算的严肃性。再次，预算科目之间的调整过于频繁，且未按照要求进行，容易造成预算资金的挪用、截留和挤占，严重影响预算的效果。

（二）超收、超支现象严重，预算作用弱化。超收、超支反映出了实际的财政收支相对于预算的偏离。由于政府预算是一定时期内收入与支出的估算，本身具有预测性，再加上实际执行过程中可能出现的经济形势、社会条件的变化，实际财政收支与预算的偏离是在所难免的。但是，超收和超支都应该有一定的限度，否则就会使预算机制的作用弱化。虽然我国目前还是发展中国家，经济发展速度快，资金需求量大，但这不等于财政收入越多越好。

（三）预算透明度低，公开性差。首先，预算执行公开不及时，国务院要求在规定时间内公开预算的执行情况，而某些部门却迟迟没有动作。其次，公开内容粗略，只给出“类”“款”级别的金额或者主要的收入、支出项目，看不到具体的金额和用途，既没有以前年度的对比也没有以后年度的预测。再次，政府预算还处于封闭状态，许多数据、报告等仅在内部发布，大大降低了预算的透明度。

（四）地方政府债务存在隐患，威胁经济安全。我国新《预算法》规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债务举借债务的方式筹措。除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。但目前，各级地方政府大都依靠借债来维持预算支出，这些规模庞大、隐蔽性强、结构分散的政府债务在现阶段缺少预警机制和统一管理的背景下，一旦出现问题将产生不可估量的影响。不完善的法人治理结构、不规范的操作程序、不明确的责任主体、资金使用效率低等问题在一些地方政府尤其是县级以下的地方政府融资平台中普遍存在，如果融资平台投资失利，成本难以收回将给财政带来很大的压力；在政府担保的贷款中，也必将存在一些不良贷款，假如其中的不良贷款出现违约，还款责任将由地方政府来承担，再进一步，如果地方政府由于自身财政压力也无力偿还，将会拖累银行等金融系统，负面影响更加扩大。

三、完善我国政府预算管理的对策和建议

（一）转变政府职能，建设服务型政府。

1.完善社会保障体系，增加社保预算支出。第一，增加社会保障预算支出，扩大社会保障范围。我国偏低的社会保障不利于经济的持续、健康发展，因此应该提高社会保障支出，建立全民范围内的社保体系，在养老、医疗、救济等多个层面作出切实的改进，尤其要加快落实城市低保和农村的各项社会保障政策。第二，编制专门的社会保障预算。为保证社会保障支出能够切实发挥作用，应该编制专门的社会保障预算，将社会保障资金的来源与去向在预算中详细计划、严格落实。同时，编制专门的社会保障预算还有利于具体分配各部门的支出责任、管理责任，使各级政府、各级部门都能够各司其职、各尽其责，提高社保支出的效率。

2.简政放权，减少经济干预。第一，应转变地方政府职能，将“经济建设型”政府转变为“服务型”政府。国家应出台相关的政策法规来限制政府过度投资等干预经济的行为，将更多的精力和财力投入到基础设施建设、民生保障和完善公共服务等活动中去。第二，要发挥预算的引导作用。政府预算作为对年度经济活动的规划，能够有效引导政府的市场行为。针对地方政府投资热、过度干预经济的现象应加强预算编制的完整性、科学性，强化预算刚性，避免或及时整改预算约束软化的情况。第三，要坚强监督，完善政绩考核机制。盲目追求政绩、地区之间攀比是地方政府投资潮形成的重要原因，某些官员只追求GDP增速而忽视社会效益，着眼于眼前利益而忽视长远发展，形象工程、过度投资等严重违反了市场经济规律。因此应加强对各级政府执政过程的监督，完善政绩考核机制，不只依赖经济指标，也要将教育、环境保护、医疗卫生等社会效益考虑在内，促进政府职能向着更加合理化的方向发展。

（二）强化预算刚性，形成预算硬约束。

1.严格遵守预算程序，规范预算调整。第一，明确预算调整的范围。针对某些政府部门随意调整预算的情况，应将预算调整的范围精细化，以指导执行单位的行为，防止某些单位经常出现“特殊”情况进行预算调整；在预计出现预算收入短收，对支出造成重大影响时才可调整支出结构或增加举债规模；对使用预算稳定调节基金、减少科教文卫或社会保障支出的调整，须经审慎调查。第二，进一步规范预算调整的审批程序。在预算调整时也应加强人大对预算调整的审批权，预算调整必须经过法定程序，由人大通过后才可采取调整措施，避免有些部门随意调整预算，挤占、截留、挪用预算资金。另外，审批过程中还要加强调查调整事由，对调整金额的计算、调整后的影响进行核实，以进一步规范调整预算的行为。

2.调控超收超支行为，强化“收支两条线”管理。存在超收收入的首要原因就是预算编制预留空间，但财政部门将“空间”预留过大，偏于保守，使财政收支的操纵空间也相应增加。因此政府各部门应当运用科学的收支测算方法，改变惯用基数法，使用零基预算，防止资金浪费；预算编制部门还应加强与税务局、发改委等的沟通，分析汇率、通货膨胀、经济结构等因素的变动对财政收入的影响，探索与我国国情相适应的收入预测模型，增强预算编制的科学性和准确性。对于不可避免形成的超收收入，应该纳入预算管理的范围，不能任由相关部门随意使用，尤其不能将超收收入擅自追加为超额支出，强化收支两条线管理。

（三）加强预算公开，提高透明度。

1.扩大预算执行的公开范围。《政府信息公开条例》第十条规定财政预算、结算报告应当主动公开，实践中某些政府部门却只公开财政预算、结算报告，忽视了其他预算信息，这明显是不合理的。因此，各级政府及其部门在条例规定必须公开的内容外，还应公开预算不同进程、不同阶段的执行情况。

2.改进预算的公开方式。一方面，在公开渠道上，除最基本的各级政府、部门的官方网站外，还可以采用报纸、期刊、电视、广播等方式公开预算执行信息。另一方面，在公开时间上，各级政府、部门应当及时公开预算信息，一般在预算信息确定后1—3天公开，以保证信息的时效性；还要定期公布预算的执行进度，以及执行过程中发生的不能按照原预算进行的因素、调整措施和调整数额，以供公众评判。

3.细化预算的公开内容。编制过程中应改变预算粗放的不足，细化编制内容，同样在预算执行过程中也应该将公开的内容精细化，将原有仅列“类”级的收支科目扩展至“款”级、“项”级，对于重大投资项目、大额支出安排还要列示“目”级。此外，信息公开时还应保证内容简单、易懂，避免过于抽象。

（四）加强监管，控制地方政府债务规模。

1.合理划分中央和地方的财权与事权。我国实施分税制改革以来，虽进行了中央和地方财权的划分，但是仍没有清晰的界定，且财权与事权的匹配存在不足。因此各级政府事权或支出范围的界定应当依据公共产品的受益范围来确定，合理确定各级政府的事权，避免划分不清、归属不定，防止政府职能交叉、错位以及缺位、越位的现象。另外，还需要调整中央、地方政府的财权。地方政府可控的税源少、税收分比低，以及事权的层层下移经常出现入不敷出的情况，因此需要细化地方政府的职责，根据其职责给予相应的财力支持，赋予地方政府适当的税收立法权，在一定程度上扩大财权；还应设定适当的财政支出结构，考虑到我国的实际情况应适度提高中央政府的支出比例。

2.加强地方政府债务的监管。首先，应该在全国范围内建立地方政府债务管理体系，将地方政府债务统一、集中管理，防止地方官员为了政绩大量举债，影响经济的正常发展。其次，强化地方政府债务管理的责任，对官员业绩的考核不能仅仅依靠GDP的增速，还要将债务规模考虑在内，制定不同地区可承担的债务标准，若地方债务超过上限则对官员的考核记“减项”，以便强化政府官员的债务控制意识，减小债务风险。最后，还应建立地方政府债务的公开机制。地方政府债务的公开在一定程度上可以遏制地方无节制的增加债务的做法，处在公众的监督之下，地方政府才能举债合理化，以使债务保持在财力可控和还债能力范围内，降低债务风险。

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