政府购买助残服务中的问题与对策研究

程煜+鹿华涛+杨青

[摘要]合肥市政府购买助残服务实践自2014年7月1日起正式实施，主要采用服务券和补贴相结合的给付方式，公开招标社会组织来提供服务。实践开展初期，购买助残服务中还存在财政资金不足，缺乏专业性的服务提供机构以及监管不到位等问题。为了使残疾人能够真正享受到购买服务的效用，政府需要加大财政投入，培育专业性的服务提供机构，加大对购买实践的监管。

[关键词]政府购买；助残服务；残疾人；社会组织

近年来，购买服务被越来越多的地方政府采用，涉及养老、教育、扶贫、公共卫生、残疾人服务等诸多领域，党的十八届三中全会指出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。为提高和改善残疾人公共服务水平和质量，我国部分省市已对政府购买助残服务进行试点，如广州市越秀区自2012年3月16日起实施“阳光家庭”计划，由残疾人亲属和专业机构开展残疾人居家照顾服务。合肥市是安徽省政府购买助残服务试点地区之一，自2014年7月1日开始实施政府购买助残服务项目，并将其纳入新增民生工程。

1政府购买助残服务的实践

合肥市政府购买助残服务的购买对象是居住在合肥市城区的，持有二代残疾人证和“低保证”的，且残疾等级为一级或二级的在就业年龄段（16～59周岁）内的残疾人。整个服务共有集中托养、日间照料和居家安养三个种类。合肥市政府购买助残服务机构的招标工作由市招标局统一招标，招标完成后，由中标机构按照市场化规则经营，安排专人为残疾人在专门机构或者家里提供上门服务。该服务通过招标社会组织的形式把服务外包出去，在此基础上，将补贴与服务券相结合。具体来说居家安养和集中托养服务采取回收服务券的方式按月进行结算，而日间照料根据机构内实际参与托养残疾的人数采取现金补贴的方式。政府购买公共服务的制度建构考虑条件之一就是购买的公共服务能够做到定性和量化方式评估，实行项目过程化管理。[1]对助残服务的监管重点体现在三个方面，即监管机制建设、问题反馈和资金监管。

2政府购买助残服务过程中出现的问题

我国政府购买公共服务尚处初级阶段，且主要集中于经济较为发达的东部沿海地区，且以向社会组织和民间组织购买养老、社区等方面的服务为主，而这些领域的服务购买只是政府公共服务购买中的一小部分，所占比例并不高。[2]除了一些常规问题外，如政策需要健全、相关配套政策不完善、资金的拨付力度不够等，还存在以下几点问题。

2.1服务的覆盖范围有限

合肥市作为安徽省的省会城市，经济的支付能力相对省内其他各市较高，具有一定的能力实施购买助残服务，但这种能力对于满足庞大的残疾人群体的需要而言还是远远不够的，这就导致了购买助残服务实施初期仅能覆盖有限的范围。这种有限的覆盖范围体现在以下两个方面：一方面，合肥市政府购买助残服务目前仅在合肥市区实行，农村残疾人尚未纳入服务范围；另一方面，市区内享受助残服务的残疾人占残疾人总人数的比例较低。以蜀山区为例，三类服务的总享受人数仅占蜀山区残疾人总数（7516人）的4.78%；包河区仅为1.04%，如果囊括农村残疾人口，整个合肥市的覆盖范围将极低。

主要原因是政府投入购买助残服务的资金力度不够，省级财政对购买实践的资金支持有限。合肥市财政收入低，能够用于购买助残服务的资金比例小，有限的投入资金以及农村距离较远，交通的不便、相关配套设施的落后等都对服务站点的建立、服务的长途输出造成严重的阻碍，直接导致购买服务不能延伸至农村。同时，合肥市残疾人人数众多，资金来源仅是市、区两级财政，筹集渠道过于狭窄等，必然决定购买服务不可能惠及市区内所有残疾人。

2.2服务提供机构能力有限

合肥市政府购买助残服务还处于实践初期，提供服务的中标机构独立性不够，提供服务的能力有限。突出表现在以下两个方面。

一方面是缺乏专业的服务机构和服务人员。调研过程中发现，合肥市政府购买助残服务过程中，中标机构内提供各项服务的服务人员均为现有机构内部或聘用的员工，因此提供的服务形式单调，缺乏创新性。

另一方面是提供的服务项目种类有限。提供的服务项目仅为正式文件中明文规定，具体的明细服务项目由中标机构在提供服务过程中制定，但中标机构提供的服务仅根据其原有的服务类型来制定，这和部分残疾人真正需要的服务并不十分吻合。由于社会组织提供服务种类单一或部分服务项目与残疾人的实际需求和预期价格相差甚远，部分残疾人仅会将服务券用来订餐或者日常居家维修，导致出现月终时部分残疾人的服务券未使用完的情况，出现钱难花的现象。

主要原因是该项购买服务的具体购买机制还处于探索中，各项配套设施还有待建设，缺乏相关配套政策。缺乏专门的为残疾人服务的机构，服务人员未经过专门的培训，仍采用原有方式提供服务，服务质量大打折扣。

2.3评价机制不合理，监管力度有待加大

购买到的服务质量以及对整个购买过程的监管都影响着残疾人对服务效果的满意程度和整个购买实践的实施效果。[3]合肥市政府购买助残服务实践的评价和监管存在以下问题。

一是评价机制不够合理。合肥市政府购买助残服务质量的评价目前仅依靠残疾人对服务的实施的反馈及效果评价、相关部门的定期或者不定期抽查结果等有限的集中方式，第三方评价呈现缺位状态，缺乏具有科学性的长期综合评价机制。同时，政府部门对相关服务购买效果的评价缺乏具体科学的标准，残疾人以及政府部门的主观意识影响较大。

二是对购买服务过程的监管力度不够。一方面是问题反馈机制实践运行过程中缺乏规范性：虽然在合肥市政府购买助残服务的实践中引进“协理员”和“助理员”制度，使其成为残疾人和街道、社区以及残联之间上传下达的重要纽带，但在具体操作中缺乏对“协理员”和“助理员”人员选择的规范性以及对其工作的常规化安排；另一方面是资金使用监管力度不够：市政府的文件仅是要求对资金进行专项管理，具体的监管流程与监管制度建设还有待健全；合肥市采取的是服务提供机构在政府的指导下公开招标、竞标，根据购买合同来支付资金，但在我国市场经济发展的当下，这种支付采购的方式，不利于对资金的监管。

主要原因是一方面供应商提供的部分服务具有长期性，尤其是一些技能训练服务，其效果评价需要一个周期；同时，每位残疾人的需要各不相同，单一的评价方法难以完整地反映提供的服务效果；另一方面，购买实践开展初期，缺乏足够的人力和财力来建立专门的监督小组或者机构，专门的实施办法还未制定。

3完善政府购买助残服务的对策

合肥市政府购买助残服务属于政府购买公共服务领域，一般性的政策、建议必然需要听取，例如完善政策法规，进一步发挥社会组织的作用，制定长远发展规划等，这里根据调研情况并结合自己思考提出几点建议，以期能更好地改善残疾人的生活。

3.1加大财政拨付力度，扩大服务的覆盖范围

实施购买助残服务过程中，合肥市虽然2014下半年已投入资金1555.44万元，但这对于满足庞大的残疾人群体的需求而言还相差甚远。政府作为该项服务的倡导者和“牵头人”，在整个购买助残服务过程中不仅仅是加强对各环节的指导与监管，更重要的是要尽可能提供足够的资金。只有拥有足够的资金，助残服务才能在现有规模的基础上，逐步扩大覆盖范围。[4]

首先，可以先将市区内的残疾程度较重、家庭生活水平较低的残疾人纳入到购买助残服务中；其次，将城郊结合地区的亟须此项服务来满足基本生活需要的残疾人纳入进来；再次，在城郊结合地区建立能够满足提供服务和残疾人基本需要的服务站，逐步由服务站为农村符合低保条件的残疾人提供服务；最后，建立起覆盖整个地区所有残疾人的政府购买助残服务。当然，这个过程很漫长，对政府的财政资金需求也比较大，可以把它作为长期目标，在财政拨付力度不断加大的过程中，逐步扩大购买助残服务的覆盖范围。

3.2培育专业性的社会组织，满足残疾人多样的需求

中标机构作为提供政府购买助残服务的供应商，其服务水平及经营理念深刻地影响到残疾人享受的服务的质量，进而影响到整个政府购买助残服务预期目标达到与否。

一是培育专业性的社会组织，提供专业化的服务。残联系统引入、推进专业的社会助残服务是残疾人事业发展的必然趋势。[5]一方面，将现有中标机构为政府购买助残的服务部门、人员、设备等分离出来，在维持自身盈利的同时，制定符合残疾人利益的经营理念和企业制度。初期政府给予免税、提供廉价经营场地及其他优惠政策，帮助逐步建立为残疾人服务的专业服务机构；另一方面，政府通过加大财政支持，制定优惠政策，积极吸引民间资本加入为残疾人服务的队伍，鼓励民间资本投资建设专业的为残疾人服务的公益性机构。政府投资部分资金，帮助其尽快购买完善的残疾人服务设备，区残联组织专业人员对招募的员工进行岗前培训，力求服务的高质量，高标准。

二是提高人员的服务水平。机构在选择员工时要充分考虑到残疾人的特殊性，对员工的沟通能力与技巧等方面有一定的要求。服务人员在提供服务之前，机构需要对他们进行必要的知识讲解和技能培训，增强对残疾人的理解，使得他们首先在思想上接受残疾人，不是仅仅将残疾人当作普通需要提供服务的对象；要尽量了解自己所服务的残疾人的生活习惯和日常心理活动，学会设身处地为残疾人着想，避免在提供服务过程中残疾人出现反感和厌恶。

三是提供满足残疾人切实需要的服务项目。“纵观成功购买公共服务的国家经验，一个重要的相同之处就是购买范围非常广阔，政府将公共服务的供给更多地让与市场来完成，较好地满足公众的多样化、个性化需求。”[6]每位残疾人由于自身特点不同，所需的服务类型也不尽相同，所以应该在政府的引导及各区残联的帮助下，中标机构应制定真正能够符合残疾人需求的服务项目。

3.3完善评价机制，加大监管力度

政府要加强对整个政府购买助残服务的监管，不断健全监管体系，完善监管的配套政策，制定具体实施措施。

一是完善购买服务中的绩效评价机制。一方面，政府要加强服务绩效评价的合理性，让残疾人、残联参与进来，加大残疾人的服务满意程度及意见在整个绩效评价体系中所占的比重。同时可以采取专家评价法，市政府可以邀请相关专家对购买到的服务的质量、种类等进行综合评价，最终根据绩效评价结果决定后期购买服务中资金的拨付及预算的执行等；另一方面，要综合考虑服务的短期和长期特征，根据服务种类的不同，制定合适的绩效评价标准。

二是加大对政府购买助残服务整个过程的监督。首先，加大对违反规定行为的惩罚力度。市残联可以组织建立监督小组，小组成员可以包括残疾人、中标机构的代表、各残联负责购买助残服务的专项人员等，监督小组定期和不定期对购买服务整个过程中的具体流程进行抽查。其次，规范助理员和协理员的工作。制定助理员和协理员整个政府购买助残服务实践中的具体操作规范，规范其具体职责。最后，加强政府购买服务中资金使用情况的公开化和透明化。政府应该设置购买助残服务的“阳光工程”，定期公开购买的服务项目的具体服务类型及相关价格、数量等，接受社会公众的监督，真正确保购买服务的每一分钱都是用在残疾人身上。

参考文献：

[1]徐家良，赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践[J].中国行政管理，2013（8）.

[2]王春婷.政府购买公共服务研究综述[J].社会主义研究，2012（5）.

[3]高春凤.居家养老（助残）服务券——实践居家养老模式之探索[J].北京建筑工程学院学报，2011（2）.

[4]俞晓波.政府购买公共服务的实践与思考[J].党政论坛，2012（5）.

[5]张明.强化我国政府购买服务预算管理和资金监管的建议[J].财政监督，2014（9）.

[6]季敏，陆卫平，施新荣.上海市推进政府购买社会组织助残服务现状与发展设想[J].残疾人研究，2014（3）.

[7]财政部综合司.政府购买服务的国际经验与思考[J].中国财政，2014（13）.