农村土地旅游化流转的影响分析

胡 芬，李 季

(湖北大学商学院，湖北武汉 430062)



农村土地旅游化流转的影响分析

胡 芬，李 季

(湖北大学商学院，湖北武汉 430062)

摘要界定了农村土地旅游化流转的基本含义，分析了农村土地旅游化流转为农村和农民群体带来的影响：农村土地旅游化流转提升了农村产业结构，创新了农村就业形式并提高了农村土地的利用效率，但同时也带来了农地过度非粮化、土地价格上涨、土地流转收益分配不公、农村生态环境遭到破坏等诸多不利影响。提出了农村土地旅游化流转的优化策略，为农村土地旅游化流转的相关政策制定提供一定理论依据，进一步优化乡村旅游中土地流转的科学性和可持续性。

关键词旅游化流转；农村集体土地；乡村旅游

自中共十八大提出“新型城镇化”战略以来，农村的城镇化问题再次受到越来越多的关注，乡村旅游的发展已经成为我国农村新型城镇化的重要途径之一。2015年10月，国家旅游局局长李金早提出“实施旅游扶贫，助力全面小康”，实质也是通过乡村旅游的蓬勃发展来带动广大农村区域的经济和产业结构转型，从而实现以共同富裕为目标的新型城镇化。乡村旅游的发展是建立在农村土地利用和流转的基础之上，在不改变农村集体土地所有权的前提下将土地功能向多元化发展。但是由于目前农村土地流转模式和相关法律法规的不完善，农村土地旅游化流转在为农村地区带来诸多效益的同时也产生了一系列的负面影响。乡村旅游与农村土地流转如何有效结合，并充分发挥旅游业对美丽乡村建设的带动效用已经成为亟待解决的问题。笔者从农村土地旅游化流转的基本含义入手，分析了农村土地旅游化流转的积极影响和消极影响，提出了农村土地旅游化流转的优化策略。

1乡村旅游与农村土地流转

作为将农业和旅游业紧密结合的旅游方式，乡村旅游在发展的过程中需要将农村土地进行规模化经营和多元化发展。由于我国特有的土地产权制度的限制，使得在发展乡村旅游的过程中需要对农村集体土地进行经营权和收益权等权能的流转。

1.1乡村旅游由于各国学者对“乡村”概念的理解有所不同，目前对乡村旅游的概念并没有标准界定[1]，欧洲联盟(EU)和世界经济合作与发展组织(OECD)将乡村旅游(Rural tourism)定义为发生在乡村地区的旅游活动，并进一步认为“乡村性(Rurality)”是乡村旅游整体推销的核心和独特卖点。

国内对乡村旅游的定义也有很多，但大多都是围绕旅游吸引物与旅游功能来界定的。2004年在贵州举行的乡村旅游国际论坛上，学者们得到了比较统一的结论，认为我国的乡村旅游应涵盖以下3点：①独具特色的乡村民俗民族文化是乡村旅游的灵魂，以此提高乡村旅游的多样性；②经营主体是农民，充分体现“住农家屋、吃农家饭、干农家活、享农家乐”的民俗特色；③乡村旅游的目标市场应主要定位为城市居民，满足城市人返璞归真、回归田园的心理需求。

1.2农村土地流转我国实行的土地产权制度是公有制，且土地所有权与使用权可以分离。农村土地涉及的范围较广，我国城市管理法规定农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有[2]。从权属关系来看，农村土地包括国家所有和集体所有两部分，国家所有的农村土地流转主要取决于政府，流转性一般较弱，而乡村旅游开发中涉及到的主要是农民集体所有的土地，因而该研究对象仅限于农民集体所有的农村土地。目前我国农村集体土地按用途主要划分为农业用地、农村建设用地和未利用地3类，具体分类见图1。

图1　农村集体土地分类Fig.1　Classification of rural collective land

我国土地承包法规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采用转包、出租、互换、转让等方式进行流转。2004年国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》中强调，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。目前学术界对于农村土地流转的内涵并没有统一的观点，主要可以分为两种类型，第一种是狭义的农村土地流转，是指土地权利的转让，即附设于土地之上的各种权利在不同的权利主体之间发生转移的现象或行为；第二种是广义的土地流转，即除了包括土地权利的流转外，还包括各种土地功能的转变，例如农用地向集体建设用地的流转[3]。

1.3农村土地旅游化流转吴冠岑等[4]在研究乡村旅游的开发与农村土地利用时提出了“乡村土地旅游化流转”的概念，主要指在发展乡村旅游的过程中涉及到的农村集体土地的流转。根据研究需要，这里将农村土地旅游化流转定义为：按照我国相关法律规定，遵循公平、自愿、有偿原则，在不改变农村集体土地所有权权属性质的基础上，将农村集体土地经营权或使用权部分或全部移转给其他从事旅游生产和发展的农户或其他个人或经济组织的过程。参与农村土地旅游化流转的主体包括农户、农村集体经济组织、农村各类专业合作组织以及旅游企业等，流转对象主要包括农业用地、农村建设用地和未利用地，流转方式主要有转让、转包、入股、互换、出租、股份制合作、反租倒包等[4]，流转目的在于实现农村集体土地的旅游观赏、旅游服务等相关功能。

2015年12月10日，国土资源部住房和城乡建设部、国家旅游局联合发布了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》。其中重点指出要引导乡村旅游的规范发展，在符合相关规划的前提下，农村集体经济组织可以依法使用建设用地或通过土地流转的方式与其他单位和个人共同经营旅游接待服务企业。同时，城镇和乡村居民可以利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营。农村集体经济组织以外的单位和个人，也可以依法通过承包经营流转的方式，使用农民集体所有的农用地、未利用地，从事与旅游相关的产业。该意见表明农村土地旅游化流转已渐渐引起国家顶层设计层面的重视，且政府将逐步引导其走向合理化与规范化，这为系统解决乡村旅游用地问题提供了可能。

2农村土地旅游化流转的影响

农村土地旅游化流转的过程中，从经济、社会文化和环境等多方面对当地农村和农民产生了不同程度的影响。由于目前我国农村土地制度的不完善和农村土地旅游化流转还处于探索阶段等诸多原因，农村土地在旅游化流转的过程中既带来经济效益，也产生了一系列问题。

2.1积极影响

2.1.1带动农村经济转型，促进农村产业结构调整。 目前我国正处于经济稳步发展和转型的重要时期，新农村建设引导的农业产业升级转型也面临着机遇和挑战。乡村旅游发展的成为农村地区新的经济增长点，土地旅游化流转使得农民从最原始的农业生产逐步向第三产业转变[5]，利用所拥有的土地流转给他人或自己从事旅游相关的职业，获取的收益要远远高出单纯依靠基础农业所获得的收益，很大程度上盘活了当地的经济，优化了农村产业结构。

2.1.2创新农村就业形式，有利于社会稳定。充分就业是关系国计民生的重要问题。我国农业人口众多，单纯地从事基础农业生产使得农民与其他阶层的贫富差距进一步扩大，大量农民进城务工，导致农村土地闲置、村庄空心化、留守儿童、留守老人等一系列社会问题。究其根本还是由于农村资源相对贫乏，就业机会太少。农村土地的旅游化流转使得农民能够充分利用手中的土地资源，依托乡村旅游的发展获取相应的收益和在当地就业的机会[6]，平衡城乡差距，提升社会稳定水平。

2.1.3提高农村土地利用效率，优化农村土地利用结构。由于我国土地资源的稀缺性，特别是国家对于“18亿亩耕地红线”的强制性，使得农村土地的节约集约利用显得尤为重要。但是现在农民的进城务工热潮和过快的城镇化使得大量的农村土地被闲置撂荒或利用不充分，农村土地利用结构欠合理。农村土地的旅游化流转可以集中大量闲置农用地进行规模化种植和经营，对于空置的宅基地进行租用或改建，可以大大提高农村土地的利用效率。

2.2消极影响

2.2.1农地过度非粮化，粮食安全受到威胁。我国人口众多，粮食安全问题一直受到党和国家的高度重视，农地过度非粮化指的是由于农村土地过量的流转他用而导致其最根本的粮食生产功能的缺失。一些农村土地在旅游化流转的过程中，由于政府管控不力，或者农民和旅游企业对于利益的过分追逐，使得农村的大量优质农用地流转为旅游用地，甚至跨越了耕地红线，粮食生产得不到保证，威胁到国家粮食安全。

2.2.2农村土地价格上涨，土地利用不可持续性加剧。 农村土地旅游化流转后，其功能会发生各种变化，比如原来撂荒的农用地可能用来种植观赏性植物，村民的宅基地被建设成为度假村等，这都使得农村土地的价格大幅度提升。如果这种价格的上涨没有得到合理的调控，将会导致土地价格的非正常性上涨，从而扰乱整个房地产市场的秩序。此外，农村土地流转为旅游用地后，很多都无法完全恢复到原有的生产和生态功能，其可持续利用性会有所降低，如果不加以保护和重视，将会导致农村土地的不可持续利用。

2.2.3农村土地旅游化流转收益分配不公，滋生违法用地。 在农村土地旅游化流转为当地政府和农民带来巨大经济效益的同时，也在收益分配上产生了很多问题。农民集体作为农村土地的所有者，本应该享受到土地旅游化流转带来的合理收益，但是由于政府和旅游企业的寻租行为和信息不对称等原因，使得现实中的农村土地旅游化流转的收益大多都无法被农民享有[7]。同时，还滋生了很多违法用地的行为，比如村政府以租代征，旅游企业以旅游之名行房地产之实，导致农用地被非法占用，农民非法买卖宅基地等。

2.2.4农村生态环境遭到破坏，乡土特色消失。 农村土地进行旅游化流转之后，有的旅游企业和经营者在土地利用的时候不注意对当地生态环境的保护[8]，比如随意排放生活污水、乱倒垃圾，造成农村土壤和水体的严重污染，使得农村的良好生态环境被破坏。还有的旅游经营者为了制造旅游吸引物，对当地的房屋建筑、道路等进行刻意的改造，使其失去了农村应有的本真、纯净的乡土特色，适得其反。

3农村土地旅游化流转的优化策略

旅游化流转给农村土地利用带来直接的经济效益，但是由此而产生的环境、社会问题不容忽视。针对农村土地旅游化流转过程中出现的问题，需要从以下几方面进行优化。

3.1加强农村土地旅游化流转的管理，严格控制流转规模农村土地流转和适度规模经营有利于乡村旅游的发展，但是在进行旅游化流转的过程中要避免出现过量和违规的土地流转，特别是对于基本农田的保护不容忽视。乡村旅游的发展并不能仅仅依靠大规模的土地集中，我国耕地资源本来就稀缺，需要在实现农村土地合理规模化经营的同时，通过引导农民合作开展乡村旅游服务来弥补耕地规模的不足，避免土地旅游化流转导致的农民土地权益被剥夺的情况发生[9]。

3.2科学制定农村旅游用地规划，坚持土地可持续利用政府需要制定科学合理的农村旅游用地规划，来指导农村土地的旅游化流转和利用。对于乡村旅游的发展所需要的土地面积和类型等，都需要事先做出合理的土地整理规划，明晰土地流转的供需情况，确定乡村旅游中土地利用数量和结构的均衡。同时，建立相应的农村土地评估体系对流转的土地进行合理的价值确定，完善旅游土地产权交易市场和相关监管机制，以规范农村土地旅游化流转的过程。此外，对于旅游化流转的土地，在利用时应该加强保护，以实现土地资源的可持续利用。

3.3完善农村土地旅游化流转收益分配机制，维护农民利益 农村土地旅游化流转的过程中，当地政府、旅游企业和经营者、农民3大主要利益相关主体之间的利益分配问题一直是阻碍乡村旅游发展的重要因素之一。乡村旅游的发展主要目的就是增加农民收入、平衡城乡差距，而农民作为弱势群体往往会被政府和旅游企业剥夺其应有的流转收益，所以完善农村土地旅游化流转的利益分配机制势在必行[10]。传统的农民失去土地就等于失去了生活来源，应该真正把农民作为土地流转和乡村旅游发展的主体，政府要积极引导农民参与到开发与经营中去，并建立相应的土地评估机构和纠纷解决监管机构，最大程度维护农民的合法利益。

3.4重视农村生态环境保护，维护乡村特色资源农村土地经过旅游化流转之后，很多土地和房屋的功能及外观都会发生变化，农村的景观和生态环境、社会环境也会有一定程度的改变。农村土地改变了原有的单纯生产功能之后，生态功能更加脆弱，需要旅游开发者和经营者加大保护力度，在提供旅游服务的同时注重对农村土地和生态环境的保护。乡村旅游的发展还需要建设相应的旅游基础设施并提供服务，可能会与当地原有的规划布局和农民的生活方式产生一些冲突，需要政府的合理引导和多方的积极协调，使得乡村特色得以保留，旅游者能永远“记得住乡愁”。

4结语

乡村旅游的发展将引领越来越多的农村地区脱贫致富，逐步走向真正的新型城镇化。然而目前由于我国土地资源的制约和土地流转制度的不完善，使得农村土地旅游化流转过程中出现了粮食安全受到威胁、农村土地不可持续利用加剧和非法用地大量滋生等各种问题，严重阻碍了我国乡村旅游的发展和新型城镇化的脚步。针对这些问题，政府应该从制度设计入手，制定科学的农村旅游用地规划和农村土地旅游化流转收益分配机制，并严格控制流转规模，加强监督管理，重视农村生态环境的保护，进而盘活农村土地利用，带动农村经济健康持续的发展，全面推动社会主义新农村的建设和新型城镇化的发展。

参考文献

[1] 吴冠岑，牛星，许恒周.乡村旅游发展与土地流转问题的文献综述[J].经济问题探索，2013(1)：145-151.

[2] 丁彦砚.旅游开发中农村集体土地流转研究[D].昆明：云南财经大学，2012.

[3] 刘卫柏.我国农村土地流转机制研究[D].长沙：中南大学，2013.

[4] 吴冠岑，牛星，田伟利.乡村土地旅游化流转影响的调查研究[J].生态经济，2015(7)：105-109.

[5] 王薇.基于土地流转的乡村旅游发展研究[J].安徽农业科学，2010(24)：13409-13412.

[6] 郁晓非，陈利根.乡村旅游对农民土地权益影响的实证研究：以南京市石塘村为例[J].经济研究导刊，2015(17)：108-110.

[7] 李纯锴.基于DEA模型的乡村旅游土地流转的经济效益评价[D].成都：西南大学，2011.

[8] 黄娅，郭凌，严兴.生态马克思主义与乡村旅游土地流转中的生态危机[J].农村经济，2010(3)：28-32.

[9] 黄忠伟.乡村旅游开发中土地流转风险的产生机制与防范策略：基于博弈论视角[J].湖北农业科学，2014(4)：936-940.

[10] 黄继元.乡村旅游土地流转研究述评[J].旅游研究，2014(3)：20-24，48.

Influence of Land Circulation for Rural Tourism

HU Fen, LI Ji

(1. School of Business, Hubei University, Wuhan, Hubei 430062 )

AbstractThe land circulation for rural tourism enhanced the rural industrial structure, innovated rural employment form, and improved the efficiency of land use in rural areas. But it also had some adverse impacts, such as no grain of rural land, the rise of rural land price, the income inequality of land circulation, and the destruction of ecological environment. This research studied the basic meaning of land circulation for rural tourism and analyzed the influence on the rural areas and the farmers. Countermeasures of land circulation for rural tourism were put forward, aiming at providing the theoretical basis for policy making and optimizing the land circulation for rural tourism.

Key wordsLand circulation for tourism; Rural collective land; Rural tourism

作者简介胡芬(1970- )，女，湖北蕲春人，教授，博士，从事旅游经济、生态旅游研究。

收稿日期2016-02-23

中图分类号S 181.4；F 59

文献标识码A

文章编号0517-6611(2016)10-219-03