非上市公众公司法律监管制度缺失与建议

于鑫

摘要：自2006年“非上市公众公司”这一概念出现以来，在促进中小企业融资，完善多层次的资本市场方面发挥着重要的作用。如何完善其监管制度成为极重要的问题，虽然我国对非上市公众公司的监管制度不断修订、改善，但仍然存在着对相关概念的混淆、信息披露制度不完善、新三板自律监管不足、“转板上市”带来交易制度不完善，融资不易监管等问题。而美国、日本等资本市场比较成熟的国家对非上市公众公司的监管制度相对比较完善，我国应学习借鉴其成功的管理经验，并与我国的具体国情相结合，进一步完善非上市公众公司的监管制度。

关键词：非上市公众公司；存在问题；制度完善 我国首次提出“非上市公众公司”的概念是在2006年，虽然次年成立了非上市公众公司监管部，但随后的七年，对非上市公众公司的管理相对比较混乱，缺乏监管的相关法律依据。直至2013年，出台了《非上市公众公司监督管理办法（修订）》（以下简称《管理办法》）。

一、非上市公众公司制度存在的问题

非上市公众公司制度得到一定的完善，细分了我国公司类型，中小企业融资更为便捷，解决了融资短板与民间资本投资不畅等问题，形成了多层次的资本市场。但不可避免的仍然存在着对相关概念的混淆、信息披露制度不完善、新三板自律监管不足、“转板上市”带来交易制度不完善，融资不易监管等问题。

（一）信息披露制度不完善

一方面，法律法规的制定缺乏准确的区分。非上市公众公司与上市公司之间有很多相同的管理办法和规定，但又不尽相同，两者分别制定条例时难免出现赘余的条款，且缺乏准确的细则区分。另一方面，信息披露的奖惩制度有待改善。对待信息披露缺乏积极有效的鼓励制度，由于信息披露需要消耗人力、物力、财力，非上市公众公司尽可能少的披露信息，不利于投资者规避投资风险。

（二）新三板（即中小企业股份转让系统）的自律监管不足

新三板即中小企业股份转让系统，《管理办法》第51条规定了“全国中小企业股份转让系统应当发挥自律管理作用，对在全国中小企业股份转让系统公开转让股票的公众公司及相关信息披露义务人披露信息进行监督，督促其依法及时、准确地披露信息”。但由于自律管理措施主要是约见谈话、责令整改、通报批评等，并没有涉及罚款等经济上的处罚措施，此外，缺乏对新三板自律监管有针对性和权威性的相关法律法规，因此对违规行为的震慑作用较小，监管力度不大，自律监管明显“力不从心”。

（三）“转板上市”带来交易制度不完善，融资不易监管

《管理办法》明确了非上市公众公司到交易所上市的要求，允许在三板挂牌交易的股份公司如果符合一定的条件可以到创业板、中小板，甚至主办市场上市。但由于现行的制度不尽完善，导致自由交易价格不稳定，做市商垄断交易，融资不易监管的问题，破坏市场的秩序，造成市场的混乱。具体表现在：

首先，自由交易导致价格不稳。现行的非上市公众公司的“公开发行”、“公开转让”、“定向转让”、“定向发行”行为的制度尽管提高了交易的效率，但也造成发行、转让过程中价格的自由波动，致使交易价格不稳（偏高或偏低），存在价格操纵、不公平竞争等潜在威胁，破坏市场的稳定。

其次，做市商垄断经营。做市商由于其自身具备一定的实力和信誉，凭借其自身的优势从恶意压低库存股价值收入，并在日常做市活动中促使库存股价值攀升，从中牟利，致使交易体系尚不完整。

再次，融资不易监管。《管理办法》规定了非上市公众公司小额融资豁免标准，在原先1000万元豁免标准的基础上，进一步放宽了豁免金额的限度，规定“12个月内发行股票累计融资额低于公司净资产的20%”，进一步为股权融资提供了方便、快捷的渠道，但资金募集和非法集资的界定不明确。

二、解决对策

针对以上存在的诸多问题，借鉴美国、日本资本市场相对成熟的国家的管理经验，试提出以下解决方案：

（一）完善非上市公众公司信息披露奖励机制

美国对公众公司的监管是以信息披露为核心，对不同规模的公众公司进行区别监管，高效便捷，且监管成本较低。而我国对公众公司的监管制度不完善，监管思路不清晰，造成人力物力的浪费。而信息披露制度作为保证投资规避风险的重要制度，我国对公众公司信息披露的奖励机制不完善，简单的以强制性和惩罚性措施为主，因信息披露需要一定的成本，因此，非上市公众公司信息披露的积极性不高。因此，只有完善信息披露制度才能调动公司信息披露的积极性。这种奖励机制不仅是金钱方面的奖励，还要有荣誉方面的奖励，充分将惩罚制度与奖励制度相结合，调动非上市公司信息披露的积极性。

（二）新三板公司完善自律监管

首先，《管理办法》及《证券法》应明确对非上市公众公司的监管要求，与上市公司的监管办法有区别的对待，对可能出现的违法违规行为提出有针对性的相关规定，细化监管条例。

其次，加强处罚力度。新三板公司一旦发现披露虚假公司信息、操纵市场等不公平交易行为时，不仅仅是约见谈话、责令整改、通报批评等处罚措施，还应适度进行经济上的处罚，给予违规公司罚款的处理。

（三）完善交易制度，防止垄断经营，稳定市场

首先，要端正态度。无论是监管部门还是非上市公众公司主体，无论是投资者还是管理者，都必须端正自己的态度，接受市场发展是一个循序渐进，逐渐变好的过程，既不过度夸大对未来的预期效果，有不失理性的头脑。对存在的一系列问题，进行正确的解读，并寻求相应的解决方案，及时的解决问题。

其次，完善交易制度。对待市商垄断经营、交易价格不合理等问题，应该对相关内容进行法律的详细规定，适度削弱市商在市场中的优势地位，形成合理的竞争机制。

三、结束语

我国非上市公司的发展“任重而道远”，一方面我们要学习借鉴美国、日本等国家在“公众公司”发展方面的经验，不断完善我国对非上市公众公司的监管制度；另一方面也要结合中国具体情况，逐步完善对公众公司的界定、信息披露以及完善新三板公司自律监管制度、交易制度，防止垄断经营，稳定市场，完善多层次资本市场体系。

基金项目：本文是吉林省教育厅十二五社会科学“非上市公众公司监管法律问题研究”研究项目的成果。编号：吉教科文合字[2014]第496号

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