地方政府污染治理与公众环境抗争的行动逻辑
——基于博弈的分析框架

王丽珂（华北水利水电大学法学与公共管理学院，郑州 450046）



地方政府污染治理与公众环境抗争的行动逻辑
——基于博弈的分析框架

王丽珂
（华北水利水电大学法学与公共管理学院，郑州 450046）

摘 要：地方政府在环境污染治理中的矛盾局面是导致环境抗争群体性事件不断涌现、升级的根源。对待潜在的或者已有的环境污染侵害行为是采取行动还是保持沉默，地方政府与公众之间因角色的不同而采取着不同的行动策略。文章从博弈论的视角分析了地方政府与公众在环境污染治理中的行动逻辑，认为地方政府未来环境污染防治政策改革的首要任务是突破复杂的利益纠葛，将公众的环境诉求纳入污染治理决策。

关键词：地方政府；污染治理；公众；环境抗争；博弈

引言

近年来，地方政府在环境污染治理中的矛盾局面是导致环境抗争群体性事件不断涌现、升级的根源。从现有个案看，当污染发生后，由于地方政府在利益结构中的困境和环境治理能力的局限性，从而使受污染侵害公众的环境利益诉求在不断受到压制与削弱的同时，也为环境污染的持续恶化积蓄了能量，进而倒逼公众的环境抗争行为由初期的理性、依法抗争向着暴力抗争的倾向发展［1］。因为角色与认识角度的不同，地方政府与公众对待潜在的或者已有的环境污染和侵害行为有着不同的行动策略，在这个策略中，是采取行动还是保持沉默，有赖于双方对弈衡量之后的收益评估。目前，学界关于地方政府环境污染治理与公众环境抗争的研究主要是从经济与政策层面上呈现政府治理的总体性特征，缺乏从行动层面去分析解释双方各自的行动逻辑。晚近时期的文献研究，多以调查案例来比较分析环境污染与抗争背后的制度偏差［2 -4］，并在探索环境治理模式上给出了一些有意义的探索［5］，但鲜见以博弈的框架去分析地方政府与公众对待环境污染时的理性冲突与合作。

在我国，环境污染防治仍是政府主导的“单方主体型”环境治理模式，然而，随着公众维权意识的普及与环境维权行动能力的增强，政府所有关于环境污染治理的行为将因公众环境维权行动的介入而变得不再唯一。显然，地方政府和公众在看待是否存在污染以及污染的严重程度等问题方面，皆因认识角度不同而存在差异，当环境污染侵害发生时，地方政府在污染治理上的行动很大程度都受到了公众环境抗争的制约。在环境管理的大系统内，地方政府与公众之间相互作用、相互渗透和相互影响，呈现出一个复杂的自组织系统，并在某一个节点上保持平衡。基于此，笔者建立了这个系统内部地方政府与公众自组织过程中的博弈模型，并试图解析这种博弈关系呈现出的新特点。

一、政府与公众的利益选择

从博弈论的理论假定认为：地方政府和公众在对待环境污染问题上，会根据自身利益最大化取向互相揣摩对方，即将采取的策略与对方进行博弈，并采取对自身有利的策略。现实中的案例研究也发现，面对环境污染时，地方政府会根据当前阶段的实际情况，按照发展经济的需求和公众的污染承受幅度选择使自身利益最大化的策略，而公众往往从受污染损害的程度、集体行动的可能性等方面选择环境抗争策略。然而，从其利益角度出发的“经济”行为本身及结果并不意味着它一定是好的或是合理的，作为以“经济人”出现的地方政府和公众的行为本身也在驱利性的作用下具有一定的不合理性，因而在公众与地方政府关于环境污染的对局中，双方为了各自利益最大化的目标便形成了博弈关系。这种博弈关系在一定程度上能解释地方政府与公众对待环境污染时的行动理性。

（一）地方政府的利益

地方政府作为一个职能众多的管理者，承担着大量的政治、经济、社会等方面的职能。地方政府既要促进经济的发展，又要保持社会的稳定。追求GDP的增长、增加财政收入、消除贫富差距成为衡量地方政府治理绩效的主导指标，同时地方政府还承担着环境保护的大部分职能，是环境保护的主要力量。由于官员任期的限制，往往会导致对短期利益的重视，忽略需要长期可持续发展才能显现的环境利益。而公众环境保护意识与环境抗争水平的提高，使地方政府官员在考虑对上级负责的同时，还要对本辖区内的公众负责，既要发展经济又要保护环境这一提高人民生活质量的困境，导致地方政府需要判断面临外来压力的大小，并根据自身的利益需求与单纯强调治理污染的他方利益进行博弈。

（二）公众个体的利益

现实中的公众对应的是一个个不同的独立个体，而不同的个体有着不同的利益诉求，对环境的感知和承受能力也不尽相同，污染治理是一个公共问题，良好的环境是每个人的期望，但并不是人人都会为之抗争，以期实现“保护环境，人人有责”的愿景，污染破坏涉及利益群体越广，“搭便车”行为就越多。面对环境污染，个体主动参与集体抗争的热情会随着人数的增多成反比，正如曼瑟尔·奥尔森所言：“大集团内部人际关系纵横交错，集体行动的可能性比小集团更低。”［6］只有当环境问题严峻到对人们的生命财产产生威胁时，公众才能摒弃各种狭隘的观念，结成强大的组织参与环境保护。所以，环境污染的危害程度、公众的认识程度以及公众参与抗争的态度是使环境抗争行动成为可能的重要因素。此外，除了对良好环境的需求，公众还有经济方面的需求，理性经济人身份要求他们将解决就业吃饭等生计问题放在首位。公众这种既想提高生存的环境质量，又有获取财富等利益诉求的困境，造成了他们需要同拥有公权力的地方政府进行博弈，使得经济发展和污染治理在某种程度上达到均衡。

二、公众与政府的博弈类型

作为环境污染治理博弈格局中的双方局中之人，公众与地方政府都将按照使自身利益（报酬函数）最大化的准则作出各自的策略选择，其中可供公众和地方政府选择的策略均是“作为”和“不作为”，分别表现为：面对环境污染损害时，政府在“作为”的策略下进行环境治理（包括环境污染损害预防），在“不作为”的策略下保持沉默；公众在“作为”的策略下进行举报、信访、控告等环境抗争活动，在“不作为”的策略下保持沉默。于是公众与地方政府的报酬函数有：（1）地方政府和公众均有作为。（2）地方政府有作为，公众不作为。（3）地方政府不作为，公众有作为。（4）地方政府和公众均不作为。为便于分析，进一步假设如下：

假设1：公众因污染者的排污行为而遭受环境污染损害时，可采取举报、信访、控告等环境抗争手段，这是基于自身利益的环境抗争活动，但由于种种原因，多数公众也会选择沉默。在博弈中，公众针对上述情况，对环境污染有作为的概率为α，不作为的概率为1 -α。

假设2：面对公众的环境抗争行为，地方政府并非都给予完全支持和配合，换句话说，地方政府对待公众环境污染投诉的态度以及污染治理建议的采纳是有所选择的。因而给出地方政府对于环境污染可采取措施坚决防治的策略，或保持沉默任其发展的策略，亦即作为或不作为策略。有作为的概率为γ，不作为的概率为1 -γ。

假设3：对污染制造者来说，其选择不控制污染的目的是为了降低生产的成本，达到对自身利益最大化的追求，因而没有地方政府的干预，不能激励污染者主动进行污染治理。

（一）模型求解

在污染者不治理污染的情况下，地方政府与公众分别采取各自相应的策略集，此时，各方收益矩阵见表1。

表1　政府和公众的收益矩阵

其中，具体的参数意义设置如下：D表示污染给当事人带来的危害；g表示环境污染治理有作为的成本，gp表示公众的环境抗争成本，gg表示地方政府的污染治理成本；f表示地方政府对环境污染的惩治力度；h表示给予环境污染治理干预行为的补偿，在地方政府作为的情况下为h1，在地方政府不作为的情况下为h2，且h1＞h2；U表示应公众积极要求地方政府作为而获得的公信力。

在纯策略的情况下，通过收益矩阵可以看出，地方政府和公众最佳的策略选择是共同参与污染治理，亦即在污染发生时，公众通过积极抗争来保障自己的权力，政府参与治理采取各种手段以杜绝环境污染及其侵害的再发生，并对受害者给予最大限度的补偿。但在实践中，由于地方政府和公众各方的利益选择，需要进一步考虑在混合策略下各方的博弈。此时可得，公众的期望收益函数为：

地方政府的期望收益函数为：

按照纳升均衡定义，在给定地方政府的混合策略σ2=（γ，1 -γ）条件下，寻求α值以使公众的期望收益μp（σ1，σ2）达到极大，令得：

同理，在给定公众的混合策略σ1=（α，1 -α）条件下，寻求γ值以使地方政府的期望收益μg（σ1， σ2）达到极大，令，得：

综上所述，可以得出地方政府和公众混合策略纳升均衡：

（二）结果分析

（1）公众环境抗争的成本gp越高，地方政府选择进行污染治理的概率γ越大。

（2）公众环境抗争所能给予的补偿越小，地方政府选择进行污染治理的概率γ越大。

（3）地方政府给予公众环境抗争的补偿标准制定得越高，地方政府进行污染治理的概率也越小。地方政府选择进行污染治理的策略的临界点为h1-h2∈0，即h1和h2无限接近时，也就是对公众环境抗争行为的补偿与地方政府制定的补偿数值相等时。（污染者补偿满足公众对补偿标准的要求，亦即地方政府认为企业的补偿已经够了，就不会干预污染治理补偿。）

（1）地方政府污染治理的成本gg越大，公众选择环境抗争的概率α就越大。

（2）地方政府在对污染行为惩治不力的情况下，公众选择环境抗争的概率α就越大。

（3）地方政府的公信力U越小，公众选择环境抗争的概率也越大。

三、进一步分析与讨论

基于以上假设，通过进一步分析可以认为：面对环境污染，公众进行环境抗争的概率有赖于地方政府补偿与惩罚机制的设置。对地方政府而言，环境污染处罚金额越大，对污染行为惩治执行得越彻底，表明政府的执法力度也越大。如此一来，在这样强大的政策信号下，污染者非法排污所获得的额外利润与面临的巨额罚款威胁相比，没有诱惑激励，可导致公众进行环境抗争的人数减少，从而个人环境抗争的成本提高，环境抗争所能带来的收益也越小，因此公众选择进行环境抗争的概率下降。同时，公众潜在的环境抗争的规模与人数，决定了地方政府进行环境污染治理活动所能获得的公信力大小，也就是说，公众环境抗争的规模越大，参与抗争的人数越多，对地方政府公信力的影响就越大。此时，地方政府采取有效措施治理污染所带来的公信力就越高，在不作为情况下丧失的公信力就越多。实质上，地方政府在这种激励约束框架下，能调动更多的公众对环境污染行为进行监督，即促使公众环境抗争的个体行为向群体行为转化，这样的格局才能起到有效监督污染的作用。

在整个博弈过程中，有可能影响公众环境抗争的是地方政府对污染行为的惩治力度以及对当事人的补偿程度。这也间接解释了地方政府在面对经济发展竞争与财政收入增加的双重压力下，采取机会主义策略所带来的尴尬局面。面对环境污染与治理的困局，以自利性为出发点的博弈双方（地方政府与其辖区公众）除了应关注自身利益之外，还应承担更多的环保义务。本博弈模型的讨论旨在呼吁肩负更大社会责任的地方政府，在参与污染治理时能对自身应承担的社会责任予以更多的关注，同时能深切地考虑污染治理行为所带来的社会共同利益，如此才能落实环境公共产品的社会供给，并通过选择性激励培育出公民环保的自觉性。地方政府污染治理与公众环境抗争的博弈结论说明，当前以地方政府为单方主体的环境污染治理制度建设仍有待完善，如何突破复杂的利益纠葛实现中立与公正，从而真正把公众的环境诉求纳入污染治理决策，将是未来环境污染防治政策改革的首要任务。对公众而言，认识到污染问题本质是发展问题，跳出环境污染治理的经济补偿思维囹圄，通过公民环境素质教育，造就更加理性宽容的社会氛围，更需要积跬步千里的理性和耐心。

四、启示

污染治理作为一项社会集体行动，尽管社会中人人都能认识到环境保护的重要性，并希望其能得到有效保护，但是每个成员又都不愿为此牺牲自己的利益，这就是当前环境保护困境的经济学原因，就像曼瑟尔·奥尔森所言：这是“经济当事人理性地从事不合理行为的结果”［5］。如前文所讨论的，在现有局面中通过加强地方政府的社会责任，普及深层次环境教育提高公众的环境素质，固然可以对环境保护及污染治理起到一定的积极作用，但这还远远不够。更为重要的是，需要一套切实可行的政策措施，使得地方政府与公众面对污染治理的困局，能博弈出一条双赢的出路。根据本文讨论，在此笔者得出以下启示：

第一，完善环境污染的多元主体治理模式。正如习近平主席在2015巴黎气候大会上所指出的：环境治理需要凝聚全社会的力量“鼓励广泛参与”。由于污染治理中存在集体行动困境，如何通过选择性激励来优化治理主体的结构，从而推进多元治理主体的制度建设，协调多方利益达成共识并共同参与，多渠道、多层次设立基金对污染受害者进行援助，激活传统部分失灵的污染治理模式，提升集体结构和制度运作环境，实现互惠共赢，需要深层次的制度建设思考。

第二，重新审视污染治理中地方政府与公众之间的关系。地方政府作为环境产品的供给者，与其民众之间的关系是一种内在的张力关系。基于这种张力，在面对环境污染时，地方政府和公众这两大行动主体遭遇了行动逻辑的困境，亦即管控与抗争。虽然双方相互作用力的大小受博弈模型中诸多参数的影响，但综合而言，在现实环境问题的基层治理中，分散的、细胞化的公众与基层社会国家代理人的地方政府之间的关系犹如弹簧一般振动反弹，其冲突规律如斯，治理规律亦如斯。因此，重新审视污染治理中地方政府与公众之间的关系，通畅公众利益表达渠道，重视环境保护的公共服务保障，实现行动主体之间的良性互动，才是未来地方政府与公众在环境冲突中的重中之重。

第三，在一定条件下，地方政府与公众博弈演化的稳定均衡是以协调与整合的整体性治理为手段实现的。当前环境问题的“碎片化”治理，导致地方政府成为了“头痛医头，脚疼医脚”的灭火队员，机能组织之间的协调困难。通过跨越功能化组织的边界去解决棘手的环境污染难题，还需要对地方政府的结构与功能进行重新整合，并考虑协调整合过程中的矛盾克服方案，消弭分歧。此外，对于博弈双方而言，面对充满争议的问题想要达成共识非常困难，因此，借助现代科技与第三方组织协调，通过求同化异多维度手段整合，令冲突双方互相妥协让步，实现环境问题分歧的解决，有助于提升环境污染治理的品质和效率。

尽管在公众与地方政府的博弈分析中预设了一些约束条件，但博弈得出的结果对于当前实际仍然具有指导和借鉴性。我国各地区环境污染状况不尽相同，在实际当中很多情况与假设的确定关系难免会有差异，在今后的研究中，将试图逐步放松这些假设，以期得到一些更有意义、更符合现实的结论。

参考文献：

［1］陈涛，李素霞.“维稳压力”与“去污名化”——基层政府走向渔民环境抗争对立面的双重机制［J］.南京工业大学学报（社会科学版），2014（1）：94-103.

［2］罗亚娟.乡村工业污染中的环境抗争［J］.学海，2010（2）：91-97.

［3］任丙强.农村环境抗争事件与地方政府治理危机［J］.国家行政学院学报，2011（5）：98-102.

［4］李晨璐.赵旭东，群体性事件中的原始抵抗——以浙东海村环境抗争事件为例［J］.社会，2012（5）：179-193.

［5］高明，郭施宏.环境治理模式研究综述［J］.北京工业大学学报（社会科学版），2015（6）：50-56.

［6］曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑［M］.陈郁，译.上海：上海人民出版社，1995：27.

（责任编辑 刘 健）

Action Logic of the Local Government Pollution Control and the Public Environmental Struggle：Based on Game Theory Framework

WANG Li-ke
（School of Law and Public Management，North China University of Water Resources and Electric Power，Zhengzhou 450046，Henan，China）

Abstract：The root of the group events in the environmental protest，whichbecome increasingly tough was the contradiction situation of the local governments in the environmental pollution control. Because of the different roles between the local government and the public，they have to take different action strategies about the potential or existing environmental pollution. The article analyzed the action logic of the local government and public in the environmental pollution control from the Game Theory，and the author believes that the primary task in the future environmental pollution prevention is that the public demands in the environmental pollution control decisions should be included when considering the complex conflicting interests.

Key words：local government；pollution control；public；environmental struggle；Game Theory

中图分类号：C 91-03

文献标志码：A

文章编号：1671 -0398（2016）03 -0024 -05

收稿日期：2015-06-30

基金项目：河南省政府决策研究招标项目资助（2014056）；河南省科技发展计划项目资助（132400410747）；河南省教育厅人文社会科学研究规划项目资助（2014-gh-052）；华北水利水电大学高层次人才科研启动项目资助（201217）

作者简介：王丽珂（1975—），女，河南洛阳人，华北水利水电大学法学与公共管理学院讲师，博士