政府投资项目管理的新模式：项目代建制研究

【摘要】文章介绍了政府投资项目代建制管理的重要作用，并且分析了当前政府投资项目实施代建制管理中存在的主要问题，最后提出了相应的完善建议和对策。

【关键词】政府投资项目；代建制管理模式；投资控制体系；分离运作；代建收费标准

政府投资是整个社会投资的重要组成部分，主要是指以政府为主体，对资源直接进行配置的投资行为，对于加快公共基础设施建设以及公益性设施建设，改善生态环境，促进经济发展落后地区的经济发展以及产业结构升级，促进社会经济的快速发展都具有极其重要的作用。我国各级政府一直以来对直接投资项目采用单一的“财政投资，政府管理”的管理模式，这样的管理模式基本上都是在一个系统中完成投资、建设、管理、使用等过程，极易出现各环节责任模糊，利益不清的问题。为此提出了代建制管理模式，政府投资项目实施代建制管理模式具有一定的优势，但是在实际管理过程中也容易出现一些问题，下面笔者对政府投资项目代建制管理提出了几点自己的看法。

一、政府投资项目代建制管理的重要作用

代建制管理模式主要是指政府选择具有较高资质的项目管理公司担任项目代建人，由项目管理公司全权负责整个项目组织管理工作，这样就可以确保政府投资项目中投资、管理、使用等各环节的相互独立，通过“他人”的专业化、市场化、社会化控制和管理实现项目管理目标，提高项目的投资效益。具体而言，政府投资项目代建制管理的重要作用具体体现在以下几个方面：

（一）制定了科学、有效的投资控制体系

项目代建制管理模式下，每个工程项目建设阶段都属于一个统一的整体，通过投资限额制建立一套科学的投资控制体系。政府投资主管部门从制定项目建议书、研究投资机会阶段就开始控制项目，进行项目的可行性研究时，前期代理公司会根据国家出具的可行性研究报告深度论证项目的投资以及规模等，为计划部门批复项目提供相应的科学依据。项目设计过程中，设计单位会严格根据限额进行设计；项目施工过程中，代建单位会根据初步设计概算管理项目建设；竣工决算的过程中，仔细核算超出预期投资限额的部分，并且要求代建公司自己负责，如果决算比限额低，双方可根据合约的比例进行分配。这种投资控制体系可以大大提高政府投资项目的投资控制效率。

（二）使政府投资项目各阶段分离运作

政府投资项目实施代建制管理主要是在建设期间，分离出建设单位的职责，取而代之的是专业化程度更高的项目管理公司或者其他的建设单位，这样就可以很好地解决以往管理模式中责任主体模糊、责任不明的弊端，通过合同的方式可以明确规定建设管理者、出资者以及使用方等各方主体的权利、责任以及义务。同时，项目代建制管理模式可以切断项目建设方和使用方的利益关系，使用方可以不用直接参与到项目建设后，审计部门、财政部门等相关的政府部门会监督投资项目的具体实施过程中，这样就可以形成有效的约束和激励机制，严格控制项目的预期目标，提高项目管理水平。

（三）有助于高效整合资源，提高项目实际管理水平

政府投资项目实施代建制管理模式，政府会以招标的方式选择专业的项目投资建设管理机构，这类机构往往会有很多专业人员，积累了大量的项目建设管理经验，对于整个项目建设流程也比较熟悉。将投资项目委托给这种专业机构，可以有效提高项目管理水平。而且使用单位也可以不用投入过多的时间和精力在繁琐的项目管理业务中，可以更好地做好自己的本职工作。

（四）充分引入竞争机制

市场经济最突出的特征就是竞争，市场竞争遵循优胜劣汰的原则，有利于促进社会的进一步发展。代建制管理模式下，项目投资方可以以招标的方式选择最合适的代建单位，而代建单位也可以以招标方式选择最合适的材料供应商、设计单位、施工单位以及监理单位等。经过层层筛选，可以选择出最有利于实现投资项目预期目标的项目建设参与主体，不仅有助于提高代建单位的管理水平，也有利于提高整个代建水平。

二、政府投资项目实施代建制管理模式中存在的主要问题

（一）代建单位的法律地位问题

实施政府投资项目的过程中，代建单位承担项目法人的职能，这种情况以往的工程建设都没有，因此在实践的过程中可能关于代建单位履行职责相关的法律法规并不完善。换言之，国家的基本建设程序中并未在法律上充分明确代建单位的地位，这样就不能得到各级政府以及相关建设管理部门的客观支持和认可，在实际工作过程中可能会遇到很多困难和问题，尤其是办理各种手续的过程中，可能有的部门不会承认建设单位的主体资格。

（二）代建单位培育的相关问题

国外发达国家已经普遍实施代建制管理模式，将项目委托给专业化的项目管理公司全权负责管理，但是目前我国项目管理中并没有普及代建制管理模式，代建单位在项目管理方面的经验也相对缺乏，项目管理水平和国外发达国家存在很大差距，因此很多业主都不愿意将项目委托給代建单位。建设部曾经在《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》中明确提出的，企业项目管理体系以及组织机构有待进一步完善，项目管理的计算机应用水平相对低下，缺乏高素质的优秀项目管理人才，这些问题都不利于代建制管理模式的顺利、高效开展。因此，非常有必要加强代建单位的培育。

（三）代建收费标准问题

代建制管理模式属于一种新的项目管理模式，目前并没有制定统一的代建管理费用规定，这样很难有效维持代建制的有序性。现阶段，代建费用的收取方式有多种，但是整体上来看收费标准普遍比较低。不难发现代建服务实际上应该属于一项智力密集型的服务，必须由具有丰富专业知识和管理技术的管理人才团队才可以高效完成整个项目，假如代建费用过低的话，很难吸引那些高素质的优质代建队伍以及人才，这样不利于代建单位的健康、快速发展，也难以提高项目建设管理水平。

三、进一步完善政府投资项目代建制管理的建议

（一）尽快明确代建单位的法律地位

现阶段，国家相关的法律法规没有明确实际建设过程中，代建单位的法律地位是限制代建制管理模式发展的重要问题，因为关于代建单位的法律建设滞后的话，会导致代建单位在项目管理以及履行代建合同的过程中，不能承担相应的责任，也不能有效行使相关的权利和义务。因此，国家应该尽快完善针对代建单位的相关法律法规，通过法规形式明确代建单位的独立法人资格，有权利享受项目法人的基本权利，而且也应该主动承担相应的法人责任。

（二）做好代建市场培育工作

代建人的素质能力对于项目建设管理的顺利实施具有极其重要的意义，然而当前代建单位的管理经验仍然相对比较缺乏，因此非常有必要加强对代建单位的专业管理培育。代建单位也应该不断加强自身建设，不断提高自身的管理水平。为此，应该制定一套严格的代建市场准入制度，而且应该加强代建单位的资质管理，同时应该建立一套代建单位的业绩档案，并且制定有效的代建单位绩效评估体系，实现代建单位的持续动态管理，能够实时、准确、客观的对代建单位的绩效进行评估，并且根据绩效评估结果给予相应的奖惩。

（三）建立合理的代建收费标准

代建费用一般包括代建服务费用以及投资额的提成，目前代建费用普遍偏低，为此建议应该尽快完善代建管理费的取费标准。政府应该全面考虑投资额大小、代建单位提供的专业技术服务成本、代建工作介入点以及利润等各方面因素，确定一个合理的代建费取费基数，而且应该实施区间取费比例制，也就是根据代建工作的困难程度、代建工作的环境条件，确定合理的取费比例。其次，建议把代建人的节余分成设置成某个固定数值，而不是百分数或者比例的方式。为了更好的吸引高素质的代建人才，非常有必要制定科学、合理的约束机制以及激励机制，奖励机制可以采用将投资节余提成作为代建单位的额外奖励。另外，应该提高合同的规范性，在合同中具体列明委托方以及代建方的责任、义务及权利，这样可以达到很好的约束效力。

（四）制定健全的代建制监督管理体系

为了确保代建制管理模式的顺利、有序开展，非常有必要建立一套完善的监督管理体系。代建制管理模式下，虽然相互分离了使用方和建设方，很好的解决了相关参与主体责任不明的问题，但是政府也应该加强投资项目的监督和管理，不断提高投资项目管理的专业化程度。使各行政管理部门之间的职责、权利能够保持有机统一，协调、组织好审计部门、财政部门、监察部门以及审计部门等各部门在代建项目建设中的作用，明确其地位。

综上所述，项目代建制是政府投资项目管理的一种新模式，当前代建制管理模式日益完善，可操作性越來越高，相信未来政府投资项目管理水平会不断提高。

参考文献

[1]乌云娜，牛东晓.政府投资建设项目代建制理论与实务[M].北京：电子工业出版社，2007.

[2]胡其彪，周子范，张素刚，李政.现行代建制存在的若干问题及建议[J].项目管理，2006.

作者简介：付晶（1985-），女，吉林公主岭人，中国人民大学在职研究生，研究方向：企业管理。