刍议公共工程项目治理中政府审计角色定位

陕西财经职业技术学院　常　茹



刍议公共工程项目治理中政府审计角色定位

陕西财经职业技术学院常茹

摘要：本文讨论了政府审计在公共工程项目治理中的角色，并以上海市文化中心建设工程项目跟踪审计为例，分析了项目建设中的“缺位”与“越位”，进一步分析跟踪审计模式下的政府审计职能，并从市场有序竞争、完善法律法规、强化过程控制等方面对跟踪审计提出了对策建议。

关键词：政府审计公共工程项目治理角色定位

审计部门跟踪审计大型项目，成为政府审计的重要监管方式。然而，政府投资重大工程项目，从立项到审批再到实施，最后到竣工，都是政府各个部门行使权力，如何评价整个工程的实施过程，需要务实高效的审计模式。尽管近年来跟踪审计重大工程项目取得了明显效果，维护了国家资金使用。但也出现了一些问题，比如在“西气东输二线”西段工程跟踪审计时，由于工作人员不熟悉“设计-采购-建造”项目管理模式，不了解分包方法的科学性，对工程项目方进行了错误决策，从而严重影响了工程进度，给工程进展造成了严重问题。由于政府审计人员不熟悉相关领域的专业知识，在监督过程中出现越位，从而造成决策失误，造成了不要的损失。审计人员在工程项目跟踪审计中承担什么样的角色，成为当前研究的重要课题。本文重点阐述公共工程项目与政府角色，分析政府审计在公共工程项目治理中的缺位与越位，寻求政府跟踪审计公共工程项目的有效路径。

一、公共工程项目治理与政府角色

公共工程项目是对于私人项目而言的，一般由政府主导投资的行为，代表的是公众的意愿，具有社会效益。而私人项目是由个人投资的项目，代表的是个人利益。公共工程项目的治理结构如图1所示。本文重点研究公共工程项目内部治理机制。

图1　公共工程项目的治理结构

表1　政府公共工程项目投资结构表

（一）项目内部治理结构分析第一，项目投资人。公共工程项目广义而言，包括政府与社会资本共同投资的项目。政府主导投资的公共项目是公益性项目，政府和社会共同投资的公共项目可以用来经营。政府主导投资的项目，以及政府与社会资本合资而且具有控制权的项目，政府的职责有项目决策权、项目剩余索取权、项目剩余控制权及项目评价权。

第二，项目建设负责人。在政府公共工程项目中，如果采用自管方式，就没有项目建设负责人。但在具体实践过程中，建设单位自己设计方案、组织队伍、施工建设，往往缺乏外部监督，影响市场效率。目前很小用这种方式。现在项目负责人方式有三种：一是成立工程指挥部，二是成立的工程建设公司，三是成立专业化的项目管理机构。常用的有：一是设置政府投资工程指挥中心。由指挥中心全权负责项目建设的监管，主要运用于非经营性的公共项目。二是把工程管理的职责委托给中介公司，由中介公司具体负责投资方与建设方的关系。

第三，政府审计单位。若工程项目中，政府投资方或项目建设负责人聘用社会审计作为第三方独立审计，对项目执行层进行监管，则政府审计单位仅作为外部治理参与者，对项目进行监督评价。若政府审计单位本身作为项目中的独立第三方，对项目建设负责人或各项目执行层进行审计（如竣工决算审计），提供鉴证服务，则可看作属于项目内部治理范畴。当划分至项目内部治理结构，政府审计可能对应当具有经济监督、经济评价和经济鉴证这三方面的职能。

（二）政府角色分析根据前述分析，不同的政府部门在公共建设项目中承担不同的角色，有的是项目投资人，有的是项目审计单位，有的是外部监管部门等。政府角色包括三方面：一是项目投资人。对于政府出资建设的项目和政府控制的合资项目，拥有项目决策权、项目评价权和信息披露权，并拥有项目省去索取权。二是第三方独立审计单位。如果政府审计部门作为独立第三方，对项目承建方和各项目执行层进行审计，拥有监督权、评价权和鉴定权三项职责。三是外部监督部门包括直接与间接监管。直接监管指政府设立有关部门对工程项目进行监管，主要是对建设、施工、监理等机构的监管。间接监管指根据法律法规的要求，对建筑市场的建设主体进行有效规范，制定政有关投资主体的资格标准，委托有关政府部门对工程项目进行评价考核，维持良好的市场秩序。

二、政府审计在公共工程项目治理中的缺位与越位

（一）项目治理结构及政府审计角色上海市文化中心建设工程项目是政府出资建设的公益性项目，上海市政府是业主，由市发展改革委批准，市财政局出资，建设局监管各监理公司。上海市文化中心建设项目组建了指挥部负责整个工程项目。

第一，上海市文化中心建设项目治理结构。内部治理机构包括：上海市文化中心项目指挥部、承包商、监理公司和审计部门，上海市文化中心建设指挥部委托审计局及监理单位对各个项目工程进行监管。外部治理机构包括，市建委监督监理公司。上海市文化中心建设项目治理结构如图2所示。

第二，政府审计角色。上海市审计局在文化中心项目中，其审计职能包括：对事前和事中阶段的一些重要环节、重要节点要重点管控；对监理公司加强过程监管；建设工程项目竣工后，要加强财务审计，提供客观有效的鉴定评价。从项目准备，到施工过程，再到竣工审计，对项目工程进行全方位全过程跟踪审计，保障项目建设的质量。项目审计小组与项目建设方建立了联席会制度，定期对项目工程建设情况进行座谈，对项目建设的重点环节，比如，开挖地、采购材料、工程结算等都要上报审计组，由审计人员到现场进行审查，对于出现的不规范、不合理、不合法的事项，第一时间指出来，让其加以整改，从而保证项目节点完成一个审计一个，提高审计效率，保证工程质量。文化中心建设项目完工后，审计部门充分利用前期、中期的跟踪审计情况，做好审计汇总分析，开展项目结算审计，全面系统得体现项目进展情况，审计范围涵盖合同实施、材料供应、财务报表、工程施工等多个方面，从而保证工程项目建设的质量。

（二）项目中的“缺位”与“越位”根据调研情况，汇总了上海市政府审计与监理单位监理情况，如表2所示。

表2　上海市政府审计与监理单位监理情况

（1）监理单位及其监管机构职能“缺位”。第一，监理单位职能。在上海市文化中心建设项目中，监理单位主要负责进度监控、投资监控、质量监管、安全监管等。按照监理公司签订的合同，监理单位不仅拥有关建议权和认可权，而且拥有工程建材和质量的检验权和监督权，审核工程款支付情况，并核算工程结果。第二，监理单位履职情况。按照表2可以了解到，监理单位在监理过程中没有尽到相应的职责，主要存在两点问题：一是监管力度不够，二是档案记录不全面。在项目事前阶段，存在的问题有：没有拿出全面的设计技术交底会会议纪要，质量监管、技术监管不到位，对项目有关负责人资格审查不严格，对承包方的资质证书等相关证件留档不全面，施工程序不到位或记录不全面等。在项目事中阶段，主要存在的问题有：对项目快慢监管不到位，检查不实不细不严，记录不完整或不准确，对工程验收检查程序落实不够有力等。第三，职能“缺位”的原因。一方面，监理程序管理不严格，监理工作自我要求不高。在项目监理具体操作中，监理单位为了获得更大利润，与承包方存在串通现象，从而谋取非法利益，而往往以业务不熟来逃避追责，即使审计出问题，仅仅是整改或纠正，而不追究监理单位的责任。另外，对监理工作很难进行定量评估，工作态度和能力也很难量化。对监理公司的监管除了建设部门监管外就是行业自律。当前监理协会几乎没有尽到应有责任，在监理行业的监督检查上没有开展好工作，只是在制度建设、监理规划上发挥了作用，从而导致监理公司不受约束，为了自身利益而做出违规行为。另一方面，监理市场不正当竞争屡屡发生。通过深入调研发现，监理工作不规范，主要原因是监理市场不健全。一些监理公司经常设立分公司，派上几个监理人员到二三线城市设立分公司，来占领监理市场；有些监理公司随意降低费用，通过低价格成功竞标，但是为了保障员工工资和运转经费，通过不正当手段获得利益，从而影响了监理质量。上海市文化中心建筑项目的监理费用，明显低于监理服务收费基价，给监理质量埋下了隐患。上海市文化中心项目实际监理费用与监理服务收费基价比较，如表3所示。

表3　上海市文化中心项目实际监理费用与监理服务收费基价比较表

从表3可以得到，主体工程、广场工程监理的价格明显低于国家确定的监理服务价格基价，主要原因是这方面的监理人员过剩，为了抢到监理项目，从而压低监理技术比较低的项目价格，进行不正当竞争。而智能化工程监理，所需技术比较高，这方面的监理人员比较缺乏，因此，监理实际价格与监理服务基价基本一致。

（2）政府审计职能“越位”。在上海市文化中心项目中，审计局审计范围涵盖对项目事前项目合同的核查、对工程方案的批准、施工资质的审核，以及项目事中的施工过程进行全程监管。因为监理公司工作不力，档案不完备，因此上海市审计局为保障项目质量，对分项和隐蔽工程进行了逐一审计验收，从而扩大了审计范围，出现了“越位”现象，又由于审计人员对项目施工业务不熟悉，影响了审计效率。在项目审计中，主要存在以下问题：一方面在项目事前和事中阶段，全程跟踪项目审计需要做出大量的工作。在调研中了解到，政府投入大量的资金建设公共项目，相应的增加了审计工作量，由于采取全程跟踪审计的方式，需要审计工作人员对招标、采购、项目监管等环节进行审计，审计人员面临很大的工作压力，很容易造成审计“越位”的事情发生。另一方面，审计工作人员的知识面有限。尽管大部分审计工作人员工作年限长，具有丰富的审计经验，但是多数审计工作人员为财会专业，对工程建设的相关专业知识不熟悉，从而造成了审计效率较低，出于项目质量的需要和工作责任人，可能存在不懂专业而“越位”决策的情况。尤其在项目事中阶段，为了达到提高审计质量和审计效率的目的，降低竣工审计的工作量，审计部门加大了项目事中阶段的监管力度，加强与项目施工方沟通交流，掌握工程进度和财务收支情况。在上海市文化中心建设项目中，审计局定期召集施工方召开碰头会，对审计疑难问题进行沟通。因为审计结果将作为政府与施工方决算的依据，审计人员与施工方沟通时，往往存在利益冲突，这就造成了施工方产生造假的想法。在具体工作中，往往出现监理公司与施工方联合作弊的现象，掩盖不合理的工程事项。由于涉及到专业施工知识，审计人员没有相关知识，导致双方沟通效率较低，不易识别起作弊行为，从而影响了审计效率和审计效果。

针对上述问题，上海市审计局主要采取两方面的措施：第一，认真做好事前准备。成立审计小组，提前学习有关项目建设审计的有关理论知识和案例，制定审计规划，设计审计程序。提前开展审计调查研究，制定审计的关节点，特别在项目结算时经过充分讨论确定审计重点。比如，重点审计招投标合同、材料供应方的资质及产品质量，重点审计设备所供应的设备及建材是否与签约的合同保持一致等，重点审计财务报表合法合规性，是否存在偷税漏税情况等等。第二，发挥社会审计的优势。政府具有组织协调的政治优势，审计部门可以组织相关社会审计力量，参与一些公共建设项目的审计，实现资源共享共用，从而弥补政府审计人员知识不足的缺点，从而提高审计效率和审计质量。审计作为专业性审计监督机构，具有的权威性和独立性使其成为监督社会审计的最佳组织。在上海市文化中心建设项目审计中，上海市审计局采取了“政府审计+社会审计”的合作审计模式，从社会审计事务所中招聘审计人员作为审计小组成员，在政府审计的主导下开展审计工作，有效弥补了审计人员少、审计任务重、审计专业知识不足的缺点，大大提高了审计效率和审计质量。

三、对策与建议

上海市审计局在项目事前和事中阶段，由于审计工作量过大，缺乏相关的工程审计知识，造成了审计越位现象。而监理单位履行职责不到位，出现“缺位”现象，致使政府审计越位参与监管工程，因此，纠正政府审计部门“越位”和监理单位“缺位”，才能更好地提高工程质量。角色纠正对比如图3所示。

图3　角色纠正对比

（一）纠正职能“缺位”的对策建议一方面应建立合理的市场竞争秩序。买方市场往往产生不正当竞争，而不正当竞争往往降低资源有效配置。建立有序竞争市场环境可以消除监理公司的“缺位”。在上海市文化中心建设项目中，可以通过监理行业自律来改进。一是合理有效调配人力资源，控制监理公司保持适当规模，特别是限制监理公司建立分公司，对于小型的监理公司要限期进行整改，实时建议其进行合并重组，提高监理企业的整体实力。二是明确监理服务基价，保障监理人员工资，防止降低监理费用抢占监理市场，建立合理有序的市场竞争环境。另一方面应严格执行法律法规。在适当的时机，政府应发挥“看得见的手”的作用，对市场失灵进行干预。特别是当前强调依法治国，监理机构应当按照法律法规行使职责，防止市场失灵出现恶意竞争。审计部门职责主要是对监督财政资金的有效使用，发现了问题审计部门没有处罚权，必须依靠司法机关进行查处。如果司法部门没有依法查处不合理的监理行为，那么审计部门的工作也就达不到实质效果，司法部门必须依照法律法规行使处罚权。对于上海市文化中心项目中出现的违规行为，可以通过以下方面加以改正。首先，通过建立健全有关的法律法规，有效监督监理公司履职行为，有违规行为必须依法进行问责，严重的要进行法律制裁。其次，在监理公司与建设单位签订合同时，一定要把合同书细化，明确责任人，确定详细的环节要求，确定有关的标准，以便合同有效执行。最后，监理退出机制，强化违规处罚，对于多次违规的监理公司，要按照相关要求进行整改，对屡教不改整改不到位建议退出。

（二）纠正职能“越位”的对策建议项目跟踪审计主要是全过程监督项目建设，及时发现项目建设中的问题，提出有效的对策措施，督促项目建设方进行整顿，并对项目建设资金进行监督和控制，避免发生资金浪费造成不必要的损失，保证工程建设项目高质高效完成。在项目全程跟踪审计过程中，工作量过大，涵盖法律、财务、工程等多方面的知识，对审计人员提出了更高要求。防止审计单位出现“越位”，提高审计质量和审计效率，应从以下方面入手：一是对建设工程项目每个环节进行细化量化，特别是对事前和事中阶段的一些重要环节、重要节点要重点管控；二是对监理公司的资质和监理情况进行严格评估，加强过程监管；三是建设工程项目竣工后，要加强财务审计，提供客观有效的鉴定评价。适当时候可以调整审计范围，加大对事前事中重点节点的监督，减少直接参与决策，可以聘用社会审计力量参与项目审计，解决审计人员专业知识不够的缺陷，从而提高审计效率和审计质量。比如，在上海市文化中心项目建设中，可以减少对工程项目的直接监管，对于抽检误差不超过2%可以认为符合要求，如果审计误差超过2%，则需要重新审计。

参考文献：

［1］严玲、赵黎明：《论项目治理理论体系的构建》，《经济研究》2015年第1期。

（编辑周谦）