整体性治理视角下我国产学研合作中的碎片化困境与对策分析

张艳清

（广东技术师范学院，广东 广州 510400）

整体性治理视角下我国产学研合作中的碎片化困境与对策分析

张艳清

（广东技术师范学院，广东 广州 510400）

产学研合作是引领科技成为第一生产力的重要载体之一.但过去几年的实践经验表明，目前的这种合作方式由于主体归属于不同领域，在价值取向、管理制度、责任等方面存在碎片化现象，导致合作没有达到预期效果.在整体性治理理论视角下，提出了内部规范项目化运作、外部倡导跨界合作、向上建构新的责任机制、向下创新产品供给形式、动态上组建主动型的专门行政管理机构五个方面的对策，使产学研合作从碎片化走向整合化.

产学研合作；碎片化现象；整体性治理；对策

1 引言

20世纪末期以来，随着高新技术的崛起，依托于智力资源的知识经济悄然兴起，并逐渐成为提升经济成长的主要驱动力.与此同时，世界经济一体化趋势不断深化，专业化分工的范围与领域愈发广泛，程度日益加深，企业仅仅依靠内部化方式来获取和配置资源不仅效率低下，也缺乏竞争力.企业逐渐加入与高校、研究院所、政府以及其他机构的合作中，而“美国硅谷模式”的诞生和成功发展推动了世界各国纷纷加大产学研合作的力度.产学研合作本质上是政府、产业界与学术界利用各自资源的比较优势，按照“利益共享、风险共担、优势互补、共赢互利”的原则，合作各方协同开展技术创新活动并实现科技与经济的共同发展，在一定程度上支配着国家和地区产业技术创新的强度、频率和方向.可见，产学研合作是推动科技成为第一生产力的重要载体之一.2006年，我国在国务院颁布的 《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》中提出“建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系”，明确规定了产学研合作在国家创新体系中的重要位置，并制定了各种政策推进产学研之间的合作.

过去多年的实践经验表明产学研合作这种方式所产生的创新合力及其对科技成果转换的促进作用是十分明显的［1］［2］，但从整体上来看却不尽如人意［3］.正如英国苏塞克斯大学科技政策研究所 M.Dodgson教授所说：“产学研合作对于增强一个企业或一个国家的竞争力并不是万灵丹药，这是因为其结果存在诸多的不确定性.”那么，存在哪些因素可能会阻碍产学研合作的健康发展？已有研究中表明，合作动力机制乏力、监管权力分散、协调沟通不到位、资源不足、利益分配不当、外部环境动态性等诸多因素严重阻碍了产学研合作的健康发展［4］［5］［6］.然而，大多数研究都是基于就事论事层面而得出结论，缺乏足够的理论作为支撑，所提出的治理策略也难免带有主观臆断的成份，且缺乏系统性和可操作性.

可见，我国产学研合作的建立与维系仍处于不断探索的阶段，而导致产学研合作难以深入开展的原因呈现分散化、零散化特征，即面临着碎片化困境.“碎片化”原意是指完整的东西破成若干零块，后来被用于描述所研究领域存在问题零散、不统一等现象.碎片化现象的研究始于 20世纪 70年代关于新公共管理改革运动效果不佳的描述.英国理论学家希克斯将碎片化界定为具备不同功能及专业性组织之间缺乏有效的协调，无法进行沟通与合作，导致无法有效处理共同的难题，进而造成个体与整体未达成其共同目标.希克斯在批评和修正新公共管理运动中发展出来了整体性治理(Holistic Governance)理论，并论证这一理论与碎片化问题治理相关［7］.此后，这一理论作为公共管理的新模式，引起越来越多研究者们的关注，并逐渐被运用于社会可持续发展［8］、高等教育以及公司治理［9］［10］等多个不同领域的治理研究.研究进一步指出，整体性治理是在对官僚体制与新公共管理运动中机构碎片化和公共服务供给分裂化的反思中发展起来的，克服了碎片化和分裂化的困境.［11］国内学者关于整体性治理的研究起步较晚，多数研究者主要是对这一新理论的解析［12］，也有少数学者将整体性治理理论应用到地方公共治理和高等教育领域［13］［14］.

2 产学研合作中的碎片化现象分析

从现状上看，我国产学研合作仍处于探索和学习中，政府、产业界和学术界受传统运作模式的影响，主要面临着价值取向、管理制度、资源和利益分配、责任以及信息系统等维度的碎片化困境，制约了产学研合作的可持续健康发展.

2.1 价值取向碎片化

产学研合作主要是以项目为依托，政府负责项目的推动和引导，学校和科研机构负责产品研发与改进，企业则负责产品的工艺设计及生产.尽管合作可以实现资源优势的互补，但是由于所属领域的不同、文化价值观的差异性等因素的存在，产学研合作主体在具体合作过程中各自追求的利益出发点有所不同：政府强调合法性，以满足和实现政府本身需求为主要导向，追求政府 GDP增长和政府绩效的提升，实现经济的赶超跨越；高校和科研机构追求个体的学术成就和自我价值的实现，参与合作项目的科研人员比较看重项目完成后所产生的科研成果对其职称评审所发挥的作用，而对科研成果的开发和实际应用却不关注；企业以自身利益为核心，追求利润最大化，把关注焦点集中在项目的创新能否带来可观的市场前景，以实现企业的效益和绩效.可见，利益的多元化使得合作各方在价值认同和价值取向上呈现出差异性.在产学研合作初期，合作各方可能比较容易达成“共谋”理念，但伴随合作项目的进行，越来越明显的可见利益容易诱发“以权谋私”的理念，这些基于个体或集体理性的理念之间相互矛盾和冲突，即产生价值取向碎片化.合作各方常常会由于利益价值取向的不同而缺乏合作的凝聚力，终归如同一盘散沙，或某一方独自完成，或另寻其他合作者，多数失败项目都是源于此原因.

2.2 管理制度碎片化

所谓管理制度碎片化是指产学研合作各方所拥有的管理体制是分散的、零碎的，自成体制，各自为政.任何一项产学研合作项目都具有复杂性，都与多方合作主体相关，但他们的主管部门和运行机制有所不同.在合作过程中，高校和科研机构对合作项目的前期工作自有相应的管理机构和科研管理制度；企业则对研发成品的生产及推出市场端有一套管理制度.但是，关于研发成果的鉴定和评估、介于产业界和学术界之间合作关系落实和协调管理，则缺乏有效统一的机制，从而形成了各自自成体系的监管机制，同时又缺乏政府部门的有效协调，使得产学研合作的效果大打折扣，科技和经济存在一定程度上的脱节.正因为缺乏一定的管理机构和共同的管理制度，使得政府、企业、高校和科研机构在合作过程中产生的冲突难以得到有效协调，导致许多有价值的科研成果被束之高阁.

2.3 合作成本与利益分配机制碎片化

经济学视角下，产学研合作和资源配置可以被视为是一个市场交易的过程，并会由此而产生一系列交易成本，如合作方收集信息的成本、时间成本、建立和运行合作机构所需的成本、合作过程中产生监管成本等.与此同时，有效的产学研合作将会为合作各方带来可观的经济利益和社会利益.可见，合作成本和利益分配机制是产学研合作的关键，而机制的核心是共同投入、成果共享和风险共担.但是，由于价值取向的碎片化，产学研合作各方所持合作成本和合作利益分配的目标值不同，常常会引发冲突，如研发成果转让过程中的价格问题、投资比例和利益分配问题、知识产权分配问题、成果归属权问题等等.在这种合作成本与利益分配机制碎片化的状况下，产学研合作的积极性受到合作成本分担的不合理、利益的难以度量和不可预期风险等方面的影响，进而阻碍了合作的深入开展.

2.4 责任碎片化

在产学研合作关系建立后，产业界、学术界和政府是研发成果的创造者，同时也是研发成果供给责任的承担主体，理论上来说应该是由合作各方主体共同承担供给责任.然而，由于产学研各方对自身功能定位和利益价值取向认知上的偏差，责、权、利界定不清晰，并缺乏政府层面上的法律约束力.当科研成果在实践应用中出现问题而需要追究相关责任时，合作各方主体都倾向于采取逃避责任的态度，导致责任缺位、责任“空白”、避重就轻选择性地承担责任等现象，使得研究成果供给责任追究困难而呈现出明显分散化和碎片化.责任碎片化造成产学研合作中纠纷协商解决依据的缺失，使产学研合作仅仅停留在表面.

2.5 信息碎片化

受价值取向和管理制度碎片化的影响，产学研合作各方信息系统建设的技术标准不一致，信息之间无法实现畅通的交流，市场信息、技术信息、生产信息仍然被掌握在各自信息系统之中，从而使得产学研三大组织系统拥有的信息结构存在差异和分散化.信息作为一种组织资源，较多资源的拥有可以为组织带来更大的利益.从某种意义上来说，组织占有更多的信息资源，就意味着该组织可以从中获得更多的利益，反之，组织信息资源的利益会受到损失.在产学研合作中信息碎片化的状况下，合作某方为了保持自己在信息资源的优势，出现仅局限于本组织系统的狭隘思维和视野，在合作过程中往往抱有防备的心理，难以形成产学研合作所需的信息畅通机制，进而影响到产学研合作的效果.

3 整体性治理理论

整体性治理着眼于公共行政部门的整体性运作，强调在组织结构、人力和资源上建立协调与整合的连续性机制，使多元和复杂化的主体彼此的政策目的保持连续一致，达到合作无缝隙的目标治理目的.在整体性治理理论提出者希克斯看来，整体性治理所反对的是碎片化，即整合的反面是碎片化.因而，“协调和整合”成为了整体性治理框架中的核心策略性概念，其中协调是指了解到彼此关联性存在而和谐相处，但尚未具体明确可以带来更好结果的政策和制度；整合则是指建立完全的无缝隙规划，让彼此政策目标与手段能够相互协调与强化［15］.

整体性治理理论解决的主要问题是 “跨部门、跨层次、跨区域”的棘手问题以及缺乏协调而导致的碎片化困境，而对于我国产学研合作组织来说，存在跨领域的劳动关系，非单一利益驱使和边界模糊化，合作过程中在价值取向、管理制度、责任机制等方面都存在不同程度的碎片化现象.所以，我国产学研合作若要获得实质性的发展，就要求产学研合作各组织向整合资源、各方联动配合转变.由此看来，以“协调和整合”为核心内容的整体性治理理论，与产学研合作组织的运作具有较强的适配性，而整体性治理理论的制度化策略则可以为产学研合作的健康发展和实践契合提供有效的路径.

4 整体性治理体系构建

整体性治理倡导通过协调和整合来解决各自为政的碎片化问题，并在这种理念的指导下采取联合的方式进行集体式行动.实质上，它不是一种新的技巧，而是一种政策性的工作［16］.汤姆.林从实用类型学出发，认为整体性治理的具体策略可以从“内、外、上、下”四个维度开展：“内”指合作组织间内部的合作，即建构新的合作组织结构形式；“外”指跨合作组织边界的新工作方式；“上”指设定自上而下的合作组织共同目标及承担对上级的责任，即通过以结果为取向的共享目标、绩效测量和服务协议等途径实现合作；“下”指构建新的服务供给流程［17］.我国台湾学者彭锦鹏从管理理念、运作原则、组织形态等方面，提出可以运用资讯科技形成的线上治理模式、整合型政府组织和主动型文官体系来构建整体性治理的具体策略［18］.受启发于上述策略，产学研合作中碎片化现象治理可以从下述五个方面来阐释整体性治理的具体应对策略，如图 1所示.

图1 产学研合作中碎片化困境的对策分析：整体性治理体系构建

4.1 规范项目化运作，实现内部联合

我国产学研合作采取的是项目化的运作方式，但由于各方在管理体制上仍然是自成体制和各自为政，缺乏系统有效地管理.政府有关部门应加强产学研合作项目的引导，将各类科技计划、产业发展计划向产学研合作倾斜，通过规范项目运作构建一种新型的组织结构，解决产学研合作中的管理制度碎片化问题，实现产学研合作组织间内部的联合.具体来说，结合我国已经出台相关政策，将重点工作分解为项目内容、工作标准、完成时限以及责任部门等可操作性强的实施细则，以调节产学研各方的利益关系，建立项目化管理长效机制.首先，在产学研合作项目生成过程中，明确目标任务、明确责任机制和责任负责人、明确产学研合作各方的法律地位与利益关系、明确项目完成的截止期限；其次，在项目得到确认后，由主导方具体组织实施，可以让主导方高层管理成立监督部门，创建有效地监督机制，定期或不定期开展项目落实情况的跟踪检查，掌握项目进展情况，确保项目有计划、有秩序推进；最后，项目完成后，采取考核验收的方法评定项目绩效，保证各管理主体绩效考评的公正、公开与公平.

4.2 加强跨组织合作，实现外部联合

产学研合作是由政府、产业界及学术界共同形成的多元化格局，在整体性治理框架下应突显政府的责任主体地位，承担的角色由指挥者向促进者、协调者转变，完善科技产品监督体系，合理界定合作盈利水平，以避免跨组织部门合作中出现“寻租”现象，从而影响产学研合作各方联动的效果.此外，产学研合作的发展不能仅仅依靠合作各方，这就要求产学研合作组织围绕合作项目目标，努力与其他社会组织进行跨部门合作，实现外部联合，创造出更加科学有效的工作方法.其一，产学研合作组织可通过参与科技成果展览会、学术交流会、论坛等交流平台，为科技成果应用与推广提供机会；其二，产学研合作组织应积极支持项目所在产业领域的行业协会建设，充分发挥行业协会的协调与沟通作用.

4.3 建构新的责任机制，实现向上联合

产学研合作中是由主导方自上而下为合作各方设定目标，合作各方需向对应的上级主管机构承担责任，即实质上是通过以结果为取向的目标共享、资源共享、绩效考核标准共享和协议签订等途径实现合作的.建构这种真诚的产学研合作关系需具备良好的相互信任，而相互信任建立过程中最重要的是责任感.因为在产学研合作的过程中，伴随着物质资源（如土地、资金等）或非物质资源（如权力、技术等）的转移，合作方需要彼此足够的信任，并能够共同对一致行动所产生的结果承担必要的责任，以有效避免合作某主体片面追求本位利益而忽视市场需求的满足和社会利益的实现.可见，对于重视结果追求的产学研合作来说，当务之急在于整合各方的责任，建构整体性责任机制.

4.4 以市场和社会需求为导向，实现向下联合

整体性治理策略中的向下联合，具体指通过联合协同的方式，共享市场上消费者的需求关注点信息，进一步发现市场的消费偏好和社会问题并有能力作出迅速回应，这是以市场偏好和社会需求为服务导向的一种全新的研发成果供给方式.产学研合作项目生成过程中，各方应该以市场偏好和社会需求作为立项的依据，并充分重视企业的作用.企业不仅仅是项目资金的主要提供者，还是市场偏好和社会需求信息的“首位”获得者，因为企业与市场距离最近.通过企业这一载体，学术界的科研成果才能真正实现产业化.这就要求产学研合作项目的高层负责人把工作重心往下移，重视企业基层一线的关键性作用，密切同基层工作人员联系，及时了解市场情况和社会问题.同时，更需要借助高端信息技术，建立自下而上的信息通道，全面、真实、动态地反映市场需求和社会利益诉求.

4.5 组建主动型的专门行政管理机构，实现动态联合

如何实现产学研合作整体性组织的运作目标，产学研合作组织内必须具有高度民主和责任感的行政人员，由他们主动积极地负责规划、协调和执行责任，并构建规范的整体性治理环境，以确保高效率的“内、外、上、下”动态联合.行政机构的成员素质、道德感、主动服务精神的价值观所增进的效率将远比其他管理措施更为有效，成立主动型的专门行政管理机构是整体性治理体系建设的核心部分.但问题是，究竟如何建立符合整体性治理的主动型文官体系？一是以成就感为核心，平衡产学研合作项目绩效和待遇，不断强化制度性学习，以激发成员的潜能而主动行为；二是提供更多培训教育机会使成员掌握及时又新的信息技能，从而能够主动地为产学研合作各方提供合作项目的技术性、先进性、科学性、经济性、适应性的参考资料，避免合作各方在目标价值和信息占有上存在较大差距.

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［责任编辑：郭正涛］

The Analysis on Fragmentation of the Industry-University-Institute Cooperation and Countermeasures in China:A Holistic Governance Perspective

ZHANG Yanqing
(GuangDong Polytechnic Normal University,GuangZhou 510400)

The Industry-University-Institute cooperation is a kind of important supporter which can lead technology to become the first productivity.But,according to the past practice for years,there are still many fragmentation problems in such cooperation way among value orienta-tion,management,responsibility and so on, and the perceived effect of cooperation is not attained.Based on the perspective of holistic governance,the paper puts forward five countermeasures：in-ternal to standardize project operation,external to promote cross-border cooperation,upward to construct the responsibility mechanism,down to innovate products supply,and dynamic to set up actively special administrative agency,so as to orient the Industry-University-Institute cooperation towards integration from fragmentation.

Industry-University-Institute cooperation；fragmentation；holistic governance；countermeasures

G 420

A

1672-402X（2016）08-0094-06

2016-03-10

本文系 2014年国家自然科学基金项目（项目批准号：71372143）和广东省哲学社会科学“十二五”规划2015年度学科共建项目（项目批号：GD15XGL17）的阶段性成果.

张艳清（1982-），女，江西萍乡人，中山大学 2012级博士研究生，广东技术师范学院讲师，管理学硕士.研究方向：组织行为，人力资源管理开发与管理.