我国公共行政环境分析

张美伦?苏林

【摘 要】 本文介绍了美国著名学者雷格斯行政生态学的理论背景，分析了我国的公共行政环境，提出了完善我国公共行政模式的相关建议。要优化经济结构；推进社会结构转型走向“小政府、大社会”； 建设沟通网络下的参与型政府；克服符号系统重叠；转变政府角色，完善政治构架。

【关键词】 行政生态；公共行政；环境；模式

随着行政生态环境变迁，中国的行政生态系统开始从传统走向现代化，传统的公共行政模式与日益更新的行政生态环境之间的冲突不断加剧，实然和应然之间的矛盾成为推动公共行政模式革新的内在动因。中共十八大坚持推进政治体制改革，十二届全国人大二次会议工作报告也指出，“改革是今年政府工作的首要任务”。公共行政模式的创新转型，必须要着眼于整个行政环境，美国著名学者雷格斯提出的行政生态理论为公共行政的研究提供了借鉴。

一、雷格斯行政生态学的理论背景

1、行政生态学理论背景

行政生态学（The Ecology of Public Administration）是行政学研究的耀眼成果之一。美国著名行政学家雷格斯（Fred W. Riggs）采用比较的方法，运用生态学的观点研究政府的公共行政与行政环境的互动关系，从而创立了以生态学研究公共行政的新体系。

雷格斯的行政生态理论基于对美国、传统泰国、现代泰国和菲律宾公共行政的比较研究，认为发达国家社会的各个层面分工较为明显，而发展中国家社会的各个层面则往往交织在一起，只有把眼光扩展到所有与公共行政相关的因素，才能够更加真实地了解公共行政模式。

2、行政生态学研究范围

雷格斯认为行政生态学是研究“自然与人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的学科，[1]他把这一学科的研究范围归结为如下两方面：“第一，探讨各国所特有的社会、文化以及历史等多个因素如何影响并塑造其公共行政模式；第二，反过来研究各国的公共行政模式如何反作用于社会，影响其发展。”

3、行政生态学理论内容

行政生态理论之所以颇具特色，在于从不同角度对传统的行政生态理论进行突破：

第一，以对美国公共行政研究为基础，分析影响公共行政的诸多因素，雷格斯从中归纳出五个最为重要的因素，即经济因素、社会因素、沟通网、符号系统和政治架构。

第二，雷格斯认为在人类历史上存在三种基本社会形态，即传统农业社会、过渡社会和现代工业社会。他借助“结构-功能”分析法和物理学“光谱分析”的概念，提出了与这三种社会形态相适应的行政模式，即融合型、棱柱型和衍射型行政模式。

二、我国公共行政的环境分析

1、经济环境

（1）计划经济时代。1978年之前，我国实行计划经济体制，与之相对应的是全能型政府的公共行政模式。计划经济的本质是以政府分配否定了市场的作用，这种体制对建国初期的社会主义建设起到了助益作用，但公共行政职能对于社会事务大包大揽，造成政府机构臃肿、成本过高。

（2）市场经济转变。十一届三中全会后，我国由指令性经济转型走向社会主义市场经济。如今，我国市场经济的发展成果显著，但仍存在政府职能较为宽泛、区域经济和城乡经济发展不平衡、贫富差距悬殊等问题。雷格斯认为过渡社会中“职位分类则是综合了职责、身份、成就与关系的”，[2]我国由于国情复杂，经济行为必当受到宗教、出身、种族等多种因素的影响，市场尚未实现完全的商品化。

2、社会环境

所谓的社会因素主要是指社会组织，他将组织划分为以血缘为纽带的家庭氏族和以利益关系为目的的利益集团。雷格斯认为，在融合型和棱柱形的行政模式中，家庭的作用至关重要，而利益集团的作用甚微，反之在衍射型行政模式中，利益集团的作用极其重要。

（1）家庭因素。在漫长的历史进程中，虽然家与国的关系和含义处于动态变化之中，但家国天下对于政治文化的影响非常深远，治国与治家的准则甚至方法具有一致性。在传统农业社会的融合型行政模式中，家庭因素对行政的主要影响表现在四个方面：自给自足经济、与家同构的组织形态、源于家族的价值准则、家长式的管理方法。

（2）社会组织发展。改革开放以来，政府从全能政府开始转向有限政府，社会管理进入多元化主体时代，作为社会三大板块之一的社会组织发展极其迅速。

在行政生态学理论中，现代工业社会中社会组织种类繁多，且与行政关系密切。在美国，社会组织发展较为成熟，其成功运作的关键在于社会组织的独立性和自主性。西方社会存在着社会与政府抗衡的框架，抗衡力量就来源于利益集团。而中国的社会组织多是政府的延伸和助手。以非营利性社会组织为例，我国公民在医疗、养老、教育等方面的诉求都可以通过这些社会组织得到实现，政府也可以通过这些组织为公民提供更好的公共服务，但由于时间、空间、资源分配、意识文化等因素影响，社会组织民众参与度不高，登记注册手续繁琐，地区之间、城乡之间的社会组织存在较大差异。

3、沟通网

（1）“流动”与“化和”。雷格斯认为，沟通网包括“整个社会的文化水平、语言适用状况、社会舆论力量以及交通通讯等所有能使社会成员相互‘沟通的平台和手段”。对于沟通网的问题，雷格斯引用了卡尔·多伊奇（Karl Deutsch）的说法，用“流动”和“化合”两个变项对其进行讨论。

“流动”是指全社会人口参与庞大的沟通网的程度，而“化合”是指全社会的人口与优异分子共享统一的符号、认同统一的基本价值与目标的程度。显而易见，“流动”程度受到社会语言适用、大众媒介普及、交通工具革新等因素的影响，而“化合”程度则更多受到社会文化、价值理念等因素的影响。

（2）一元化行政与多元化行政。雷格斯根据“流动”和“化合”两个变项，提出了一元化社会和多元化社会。雷格斯所说的一元化和多元化，与我国语境中的含义完全不同。他所谓的一元化社会是高度“流动”与“化合” 的社会，人们高度参与并建立起庞大的沟通网，全社会能够认同共同的价值理念。多元化社会则是少“流动”低“化合”的社会，人们参与程度较低，沟通网的覆盖面较为狭窄，受诸多因素影响，社会的价值理念缺乏一致性。

在我国古代，由于缺乏科技的远程联络和大众传媒的沟通，“流动”程度非常低，行政沟通具有很强的滞后性。进入近代之后，伴随着时代发展和科技进步，社会的“流动”程度飞速提高，“化合”状况也在逐渐好转。但我国在走向一元化社会的道路上还存在很多障碍：多民族之间文字语言造成的沟通困难，区域之间差异带来的价值理念不同，边远地区的联络沟通并不顺畅，大众传媒和公民意识仍需进一步提高。

4、符号系统

雷格斯认为符号系统是包括“迷思（myth）”、“理则”、“典章”在内完整的政治符号系统。“迷思”是指“用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人之权利义务以及主要的关系等等”，[3]理则是指政府机构和统治者产生的规则，典章是指具体的法律制度。

（1）集权人治。在我国封建社会时期，建立金字塔式中央集权的政治神话基础是君权神授，皇帝是天子、九五之尊，皇权高于一切，民主意识缺失，地方官员是父母官而非人民公仆。国家的统治者由皇室血脉顺延，官员的选拔也是通过推荐和科举，阶级固化严重，人治思想深深地刻入政治文化，虽然封建时期的国家也有法律，但社会是人治而非法治。

（2）民主法治。新中国建国以来，民主法治的观念逐步深入人心，和谐社会、民主政治的发展也如火如荼，公民信仰的“迷思”不再是君权神授，取而代之的是民主，一切权力来源于人民，在社会主义的建设道路上选举制度、人民代表大会制度和法律体制不断发展完善。但目前的公共行政模式仍存在很多问题：符号系统重叠交错，政务不够公开透明，政府职能在不同领域存在宽泛和缺位现象，行政组织结构刚性特征明显。

5、政治构架

雷格斯认为，政治和行政应该是分离的，具有不同的功能，但这二者也存在着互相依存的关系，这种功能上的依存关系即为政治构架，对公共行政具有重要影响。

在我国传统社会，社会结构尚未分化，政治与行政是融合在一起的，皇帝和官员都是身兼二职，形成“官僚政治”。这种政治环境下的公共行政必然是专制的，由于受到经济因素、沟通网等影响，其效率极低。而在我国现代社会里，社会分工逐步明朗，我国已经建立起了科层制的政府体制，但是受到旧有文化思想残余等因素的影响，我国的政治构架实则是科层制与克里斯玛型权力与传统型权威的混合。[4]

三、我国公共行政模式的完善策略

1、优化经济结构

经济因素是影响行政环境最为重要的因素之一，我国公共行政的改革离不开对社会经济结构和自身经济职能的调整。当前我国内部现代化和外部全球化的时代特征要求政府职能必须具有有限性，对于公共行政模式的转换必须符合社会公众的需求，把政府职能定位于弥补市场的失灵，并且能够全面正确的履行这一职能。公共行政的改革应当以实现公共利益和解决民生问题为重点，致力于解决就业、教育、医疗、社会保障等涉及人民大众根本利益的问题，优化公共资源的配置，缓解区域之间的资源分配矛盾，完善对市场的监管，把该管的问题管好，不该管、管不好的问题交还给市场，充分发挥市场的资源配置和财富流动的作用。

2、推进社会结构转型走向“小政府、大社会”

政府应当转变行政理念，在公共行政改革中消除旧有思想对现代化变革的阻碍是非常重要的。社会结构的科学发展需要社会组织参与其中，一方面表达不同群体的利益诉求，一方面发挥出社会组织对于社会管理的积极作用，促进“小政府、大社会”的社会结构形成。

政府应当鼓励社会组织的发展，简化相关审批程序，建立完善社会管理的有关机制，让社会组织得到良性发展并逐渐参与到对公共事务的管理当中来。从社会组织而言，要发挥自身社会管理和舆论监督的作用，吸引人民的广泛参与。

3、建设沟通网络下的参与型政府

我国正在逐步走向一元化社会，建立庞大的沟通网络是必然要求。政府应当平衡地区之间在科技、教育、文化等方面的资源配置，让不同地区的人们能够获得同等的共享信息，建立起整个社会的沟通网络；加快建设社会主义文明进程，帮助人民树立社会主义价值观念，让民主法治成为公民的共同信仰；转变政府职能，让人们都能够通过社会沟通网络参与到公共事务的管理之中，激发公民参与热情，建立起参与型政府。

4、克服符号系统重叠

弗雷德里克森（H.George Frederickson）认为理念的转变，对于公共行政的改革至关重要，“公共行政是政治的一种形式，真正的问题是用什么样的理论与信仰指导公共管理者的行动”。[5]公共行政的改革要以“崇尚公平正义、追求公共利益”为基本的价值目标，树立“以人为本”的行政理念，加强行政人员政治精神和职业伦理的建设，建立起民主法治、公民参与的公共行政文化，才能给改革创造良好的社会环境。

5、转变政府角色，完善政治构架

我国公共行政机构臃肿、部门林立，导致职能重叠、效率低下，不符合国内和国际环境的发展潮流，公共行政系统的改革势在必行。这就要求政府明确角色，创建服务型政府；规范、精简行政机构，逐步实现扁平化管理，明确各部门职责；改变传统的行政方式，完善政绩考核制度，做到透明公开，提高行政效率。

【参考文献】

[1] 彭文贤.行政生态学[M].台北：三民书局，1988.19.

[2] 黄爱宝.行政生态学与生态行政学：内涵比较分析[J].学海，2005.03.37-40.

[3] 乔治·佛雷德里克森.张成福等译.公共行政的精神[M].北京：中国人民大学出版社，2003.126.

[4] R.B.Denhardt And J.V.Denhardt.“The New Public Service： Serving Rather than Steering.”Public Administration Review 60（June 2000）549-559.

[5] 朱明仕.改革开放以来中国行政发展研究[D].长春：东北师范大学，2012.