新型城镇化与新农村建设协调发展的路径研究
——基于中央与地方政府关系的视角

曾小利

(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350108)

新型城镇化与新农村建设协调发展的路径研究
——基于中央与地方政府关系的视角

曾小利

(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350108)

摘要：新型城镇化与新农村建设是实现我国经济结构转型，解决“三农”问题的重要路径。从中央与地方政府关系的角度探讨如何推进新型城镇化与新农村建设协调发展，新型城镇化与新农村建设过程中产生的中央与地方政府之间“权责”关系，提出了推进新型城镇化与新农村建设协调发展的路径选择。

关键词:新型城镇化；新农村建设；中央与地方关系；协调发展

关于新型城镇化与新农村建设，前人做了不少研究：徐光平(2011)从新型城镇化与新农村建设的内在关联与“十二五”期间新型城镇化与新农村建设所面临的主要问题的角度，探讨了新型城镇化与新农村建设协调推进的主要模式有：城市辐射带动型、农业产业化推动型、村企一体化引领型、资源开发促进型，提出了新型城镇化与新农村建设协调推进的对策措施。李杰义等(2013)在对浙江200个省级中心镇实地调研的基础上，从中心镇的视角，分析中心镇支撑新型城镇化与新农村建设协调互动的内在机理和实现条件。郭照庄等(2014)从河北省新型城镇化和新农村建设协调推进存在的现实问题出发，提出了协调推进河北省新型城镇化和新农村建设的相关对策措施。张丽萍(2014)从低碳经济在新农村建设中必要性及新农村建设低碳经济发展存在的主要问题出发，探讨了新型城镇化背景下的新农村建设的低碳路径。张果、曾永明等(2014)从农村人口群体分化角度入手，分析四川农村人口“劳动三分离”的典型特点，探讨农村优势人口与农村弱势人口驱动城镇化的机制。刘国斌、杜云昊(2015)从生态文明视角出发，分析新型城镇化和新农村建设的发展现状、问题和趋势，提出了新型城镇化和新农村建设需要生态文明的理念和强化生态效益和生态水平，从而实现经济社会的可持续发展。赵晓芬(2015)从低碳理念视角，从政府引领低碳入手，认为新型城镇化背景下的新农村建设应该强化农村居民低碳环保意识、农村低碳能源建设与利用和加快农村产业化步伐。

总的来说，对于新型城镇化与新农村建设的协调发展的大部分研究，主要从两个方面开展的。一方面是从新型城镇化与新农村建设的基本要求、必要性、内在关联、目标、内涵等角度，提出相关制度建设与政策建议，是一种“自上而下”的思考角度；另一方面是以相关经济学理念为基础，从新型城镇化与新农村建设所面临的现实问题和发展现状出发，探讨新型城镇化与新农村建设的协调发展路径，是一种“自下而上”的思考角度。

这两种思考角度的分析研究较多，并且对相关理论、方法的应用都比较完善和成熟，但已有文献对从中央与地方政府关系的角度来探讨新型城镇化与新农村建设协调发展路径的相关研究较少。基于此，本文将从中央与地方政府关系的角度来探讨新型城镇化与新农村建设协调发展路径。

一、中央与地方政府的权力格局变化是城镇化的重要背景

建国以来我国的城镇化进程快速发展，城镇化率从1949年的10.64%增长到了2014年的54.77%，城镇人口由1949年的5765万人增长到了74916万人，年均增幅18.45%。根据世界银行《2030年的中国》研究报告，预测2030年我国城镇化率将达到70%。

图1　我国1949-2014年城镇化率变化情况

数据来源：国家统计局

由图1，可将我国1949-2014年城镇化进程分为两个阶段，第一阶段从1949年到1994年为初期起步发展阶段，第二阶段为1995年至今，为快速发展阶段。

图2　中央与地方财政收入比重变化趋势

数据来源：国家统计局(注：1949-1952年数据缺失)

图2表示了1953年到2014年中央与地方财政收入比重变化趋势。可以看出1953年到2014年中央与地方财政收入比重有两个急剧变化的时间点，一个是1959年，一个是1994年。1959年中央与地方财政收入比重急剧变化是由于1958年大跃进期间农业税收政策的变化，将农业税下放到公社，由公社实行财政包干。1994年财政收入比重急剧变化是因为1994年启动的分税制改革。

从图1、图2可以看出，我国城镇化进程开始快速发展与中央与地方财政收入比重变化的时间点都是1995年。之所以呈现出这种情况是由于中央与地方政府的权力格局发生了变化。因为1994启动的分税制改革结束了各地方政府都努力将“蛋糕”做大，以留下更多的盈余的积极性。同时分税制改革另一后果是事权下放。市级政府需要开始承担为不断增加的城市人口提供市政、 医疗、教育和退休服务的重负。在这一背景下，地方政府努力开发新的创收渠道，很快他们就发现，相对于流动的劳动力和外资，土地是可以被牢牢控制住的资本。大规模的土地资本化与城镇化由此拉开帷幕。

在上述中央-地方权责关系的制度安排下，已有的城镇化模式形成了三个结果：一是“土地财政”，“以地谋发展”。二是“要地不要人”，即地方政府愿意将农村的土地征用，而不愿意将失地农民纳入本地户口的居民福利系统，同时尽量防止过多地吸纳外来人口入户，减轻地方政府在提供相应市政、 医疗、教育和退休服务的财政压力。三是城乡差距扩大。

二、新型城镇化和新农村建设是中央与地方政府权力角逐点

在新型城镇化和新农村建设的过程当中，中央政府的角色定位应是顶层设计、总体布局。同时，新型城镇化和新农村建设不应是千篇一律，而是应该结合当地实际情况逐步推进。因此，地方政府在这一过程中将起到不可替代的作用。

新型城镇化与已有的城镇化的不同点，在于新型城镇化是以人为核心的城镇化，注重保护农民利益，不再是“要地不要人”，注重将农业现代化，强调城镇化的可持续发展与产业支撑。新农村建设的目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。在上述新型城镇化和新农村建设的目标要求的背景下，如何避免地方政府将中央政府对新型城镇化和新农村建设的投入变成新的“寻租”机会，使其建设过程中的大量资金落到实处并发挥应有效益；如何避免新型城镇化和新农村建设成为地方官员短暂任期内的政绩工程、形象工程；如何避免在整治“城中村”、“空心村”的同时又花巨资修建“鬼城”、“空心村”，从而协调推进新型城镇化和新农村建设。这些问题将成为中央与地方政府权力角逐点。目前新型城镇化和新农村建设表现出来的问题有：

(一)地方政府粗放式发展城镇化，环境污染严重；新农村建设陷入“形式化”

近年来城市土地扩张与城市人口密度存在明显张力，具有背离趋势。城市建成面积从2004年30406.19平方公里增长到了2013年的47855.28平方公里，年均增幅6.38%。城市人口密度则从2004年的865.00人每平方公里增加到了2362.00人每平方公里，增加了2.73倍。不少城市大搞规模工程，建设大型广场、标志性建筑等。地方政府粗放式的利用土地，浪费土地。然而，当前地方政府粗放利用土地、浪费土地与土地征用、经营等制度息息相关的。因为在城镇化进程中，改造旧社区、拆迁等难度较大，成本高，甚至易引发群体性事件。所以，地方政府在城镇化中倾向于对农村集体土地扩张，而忽视城市存量土地的有效开发。与此同时，地方政府为了本地的经济发展，大力招商引资，只重乡镇企业数量而忽视其质量，对其违规排放污染物等缺乏有力地监督与惩罚，造成当地环境污染严重，新型城镇化的不可持续性。

而在新农村建设中，县乡等地方政府往往采取“抓典型”的策略，选取个别村庄进行“示范”和“典型建设”。地方政府官员为了凸显其政绩，不惜大力投入资金大建大拆，将大量的财政资金投入到典型村庄的建设中，既浪费了财政资金，也没有建设好“新农村”。同时，在建设新农村的过程中，农民的弱势地位并没有实质性改变，地方基层政府与农民的关系仍然是以政府为主导的封闭型关系模式。新农村建设并没有将建设的重点落实到“工业反哺农业，城市支持农村，让农民共享改革发展的成果”上。

(二)地方政府忽视城镇化中社会管理与公共服务职能，新农村建设中农民缺乏制度参与利益表达机制

县乡等地方政府在新型城镇化与新农村建设中，为了实现经济赶超，完成上级政府下达的各项指标，采取数量化任务分解和物质化的评价方式，而重视地方政府的经济职能。由于中央政府与地方政府的“分灶吃饭”，地方政府面对财政压力和上级政府的政绩考核的压力，积极推动经济发展，本也无可厚非。然而，不少地方政府以经济发展为由，出现了很多官办企业、用官帽激励官员的违规做法，而忽视其社会管理与提供相应公共服务的职能，导致很多农民工看病难、子女入学难、拖欠工资等问题。

同时，在新农村建设中，地方政府并没有使广大农民获得主体地位，从而广大农民无法建立自己的利益表达机制，对地方政府在新农村建设中不能做到积极参与和起到监督地方政府的作用。

三、推进新型城镇化与新农村建设协调发展的路径选择

随着改革开放的不断深化，中央向地方财政分权的逐步推进，地方百姓的福利待遇水平越来越与当地的经济水平紧密相连。即存在所谓的出生在不同地区的人存在着明显的身份差异和基本公共服务的“区域有别”。在我国已有城镇化模式中，通过一系列的制度安排把“人”“地”不同程度地分割开来，由此导致了在我国土地资源比较稀缺的条件下，很多城市人均建成面积过大、土地利用效率不高的现象(宣晓伟，2013)。新农村建设是在过度城镇化、工业化现代化战略之下，对城乡、工农业之间结构严重失衡的一种矫正(樊红敏，2011)。基于上述分析，从中央与地方关系调整角度推进新型城镇化与新农村建设协调发展的路径应从以下几个方面着手：

(一)中央与地方应由“事权共担”转向“分类分层责权关系”

新型城镇化与新农村建设涉及到民生、市政、 医疗、教育和退休等各种公共服务，从推进各种服务的均等化、匹配化的角度，需建立起“分类分层”的公共服务的责权关系，应该用“不同类别”、“不同层次”的公共责权原则替代之前的中央与地方之间的模糊的“事权共担”原则。具体来说，中央应在“人人平等”的理念之下，确立每个人所应享有的最基本的公共服务权利，并承担该项责任。同时，各地方政府应在城乡、区域之间的已经存在的公共服务差异这个现实状况的基础上，承认并允许既有的公共服务差异，并且各地都可以按照自身的实力和愿望在中央提供的基本公共服务上提高相应的水平或范围。对于由于新型城镇化与新农村建设中需加以相应衔接配套时，应由中央加以审核，不能任由地方政府自行其是。

(二)中央与地方均由“政府主导”转向“多方参与、政府引导”，地方政府应由“土地财政”转向“民生财政”

新型城镇化与新农村建设的落脚点都是民生，核心是“人”的城镇化，“人”的新农村建设。以往的城镇化与新农村建设不少沦为地方政府拼政绩的面子工程。因此中央与地方都需转变观念，从“政府主导”转向“多方参与、政府引导”，同时，中央应转变对地方政府的政绩考核理念、方式，不惟GDP论英雄。打破地方政府在土地一级市场上的垄断地位，确保新型城镇化与新农村建设过程中农民的权益。有效规范与监督地方政府在土地市场的行为和地方政府在土地市场上的行为界限。让地方政府舍弃“以地谋发展”的“土地财政”模式，打破原有的利益格局和激励安排，建立新的激励制度和利益安排，推动相关体制改革，从而实现地方政府行为模式的根本性转变。

(三)从现代化转型角度推进中央与地方关系的调整

新型城镇化与新农村建设是在相关制度安排下不断演进的产物，其中中央与地方关系的调整是推动新型城镇化与新农村建设的动力之一。1994年的分税制改革开启了中央与地方关系调整的第一步，在财政税收上明确了各自权限范围，但在事权上，中央与地方关系还需进一步调整。目前地方政府在许多事项上依赖中央政府的决策，而在具体事务的管理执行上，中央又需依赖地方政府。在现代国家框架下，中央与地方政府的权利、责任必须严格、明确地划分，不应有“事权共担”的模糊局面，应使得各方各司其职、各负其责、权责相等。

总而言之，应将新型城镇化与新农村建设置于我国现代化经济结构转型的背景之下，厘清中央与地方政府责任、权力，清醒认识新型城镇化与新农村建设的发展趋势，从而有效协调推进新型城镇化与新农村建设的健康发展。

参考文献：

[1] 袁海平,顾益康.新型城市化与新农村建设协调推进[J].浙江经济,2010(10).

[2]徐光平.“十二五”时期协调推进新型城镇化与新农村建设研究[J].东岳论丛,2011(08).

[3]樊红敏.以政治建设破解新农村建设的困局[J].学习与探索,2011(04).

[4]李杰义,郑文哲,郑小碧.新型城镇化与新农村建设协调推进的路径与对策[J].新农村建设,2013(03).

[5]宣晓伟.过往城镇化、新型城镇化触发的中央与地方关系调整[J].区域经济,2013(05).

[6]郭照庄,孙月芳,张丽琴.河北省新型城镇化与新农村建设协调推进机制与路径研究[J].北华航天工业学院学报,2014(05).

[7]张丽萍.新型城镇化背景下的新农村建设的低碳路径探析[J].先驱论坛,2014(16).

[8]张果,曾永明,刘宗鑫.新型城镇化与新农村建设过程中农村人口发展机制研究-基于四川农村人口发展模式的调查[J].四川师范大学学报(社会科学版),2014(05).

[9]刘国斌,杜云昊.基于生态文明视角的新型城镇化与新农村建设研究[J].山东社会科学,2015(07).

[10]赵晓芬.新型城镇化背景下新农村建设的低碳路径研究[J].农村发展,2015(07).

[责任编辑：吴祝平]

* 收稿日期：2016-05-16

作者简介：曾小利，男，湖北黄冈人，硕士研究生。研究方向：人口资源经济学。

中图分类号：F321

文献标识码：A

文章编号：1672-1047(2016)03-0070-04

DOI：10.3969/j.issn.1672-1047.2016.03.20