制度与结构：难民危机对欧盟难民治理体系的冲击及其应对

文 峰

（暨南大学 国际关系学院／华侨华人研究院，广东 广州 510632）



制度与结构：难民危机对欧盟难民治理体系的冲击及其应对

文 峰

（暨南大学 国际关系学院／华侨华人研究院，广东 广州 510632）

［摘 要］欧洲一体化为难民和移民问题做了制度安排，但结果仍然偏离了政策预期。难民危机在制度与结构上对欧盟难民治理体系造成了巨大冲击，也揭示了欧盟治理的内在缺陷。如果欧盟的应对不能突破这一治理框架，就无法摆脱难民治理理想与现实之间的“两难”。

［关键词］制度；结构；难民危机；欧盟治理

引言

欧盟共同的难民治理政策始于申根体系，包括1985年的《申根协定》和1990年的《申根公约》，旨在使部分欧洲国家率先实现边境自由通行，同时保持对第三国人员流动，特别是难民具有监督和控制功能。但申根体系的建立产生了两个直接后果：一是难民只能在一个申根国家提出庇护申请，二是难民选择庇护国家的权利受到了限制。这两个独立于欧盟的多边机制后来成为1990年《在欧共体成员国内确定庇护申请审查责任国的公约》（《都柏林公约》）的雏形与范本。①黄云松：《国际难民法之殇：欧洲共同庇护制度中的“都柏林主义”》，载《四川大学学报》（哲学社会科学版）2014年第6期。2003年，欧盟又颁布了《第三国国民在成员国提出庇护申请的审查责任国的确认标准和机制条例》（《都柏林条例》），将难民政策并入欧盟法律制度轨道。其中“第一入境国”和“安全第三国”两项基本原则不仅为成员国移送难民和寻求庇护者扫清了法律障碍，而且扩大了影响范围，实现了对整个欧洲的覆盖，甚至影响到某些非欧盟国家。……