法院调解的检察监督制度完善

唐茂林　陈进登

【摘要】2012年修改的民诉法将检察监督的范围由原来的“审判活动”扩大到“民事诉讼活动”，为法院调解检察监督制度的建立提供了立法依据。然而现行立法对于法院调解检察监督制度设计存在监督目的不明确、监督的原则没确立、监督的程序不规范等诸多缺陷，应当采取明确目的、确立原则、规范程序、强化效力等措施进行改革完善。

【关键词】法院调解检察监督 目的 原则 程序 效力

【中图分类号】F125 【文献标识码】A

按照原民事诉讼法的相关规定，检察监督对于民事诉讼活动仅仅局限在“民事审判活动”，这一规定无论是在理论上还是司法实践中都会产生诸多的问题。2012民事诉讼法的修改将其扩展到“诉讼活动”，这是一个立法的进步，但是仍然存在立法过于简单的问题，一些问题语焉不详，因此值得深入探讨。

法院调解检察监督制度立法的据理分析

有利于彰显检察机关的性质和促进司法的统一。我国《宪法》将检察机关的性质界定为“法律监督机关”，法院调解的主持人—调解法官拥有国家赋予的审判权力，法院调解属于诉讼活动，理应接受检察机关监督。按照我国现有的调解审判模式，调解法官也是审判法官，加之法官整体素质偏低，调解技能娴熟程度不一致，导致调解过程中的违法调解、强制调解的现象时有发生，在这样的司法环境下，建立法院调解检察监督制度就显得非常重要，有利于调解过程中适用法律的统一。

制约调解法官权力的需要，有利于实现司法公正。近年来，加强检察机关对于法院调解活动的监督已经成为一种共识，其主要理论依据在于调解法官拥有国家赋予的审判权力，法院调解具有诉讼活动的性质，正是因为这样的原因，法院调解活动必须要接受监督。目前我国主持法院调解的法官也是审判活动的主体，如果不建立起相应的监督机制，可能会导致调解法官的权力不断地膨胀，从而损害当事人的合法利益。有学者认为我国的检察机关就是一元化权力结构下的权力制衡机制，是人民代表大会制度下的特有选择。①建立包括法院调解检察监督制度在内的民事检察监督制度，是我国现行“一府两院”政治体制下必要的选择，是监督国家权力正确行使、防止权力滥用与腐败的制度安排。②

纠正错误调解，维护当事人合法权益的需要。在民事诉讼中，无论诉讼还是调解，都存在一些错案，民事错案确实存在，民事检察监督有其存在的客观土壤。③我国的法院调解书被赋予同法院判决同样的法律效力，立法的这样规定是为了保证纠纷解决效率的需要，然而当事人如果选择了法院调解就等于放弃了“两审终审”的权利，一旦法院调解书送达以后不能再进行救济，只有履行调解书内容的义务，在这种情况，调解的正当性就显得特别重要，我们的制度设计必须要保证法院调解的正当性，而缺乏必要监督的法院调解程序的正当性是很难得以保证的。在司法实践中，法官往往利用手中的审判权力压制当事人进行调解结案，造成调解协议根本不是当事人的意思表示，或者法院调解违反了法律的禁止性规定。上述种种现象的出现，一个重要的原因是法院调解缺乏必要的监督，因此建立法院调解的检察监督制度显得尤为重要。

完善我国检察监督体系的需要。从我国检查监督体系的发展看，其经历了一个不断发展和完善的过程，最先的立法将检察监督的对象仅仅局限在法院的审判活动的范围，然而随着社会的发展，“执行乱”等社会现象的出现呼吁检察机关对于民事执行活动进行监督，后来法院调解不规范的种种表现，人们发现通过法院调解解决的纠纷同样存在这样那样的问题，直接的后果就是调解结案的自愿履行率不高，强制调解、违法调解的现象时有发生，如果不对法院调解进行有效监督，法院调解的低成本、程序简便，有利于社会和谐的优势难以再得到充分的实现。建立检察机关对于审判活动、执行活动、法院调解活动的监督制度标志着具有中国特色的检察监督制度体系已基本形成。

我国法院调解的检察监督制度的缺陷

监督的目的规定不明确。立法往往是根据一定的目的而设计的“有意识指定”的活动，法律规则的制定和颁布一般都具有一定的目的性，是“一种实际的动机”。④法院调解的检察监督的目的笼统而言是纠正错误的调解，然而，何为错误的调解？立法上至今还没有准确的界定。

在人们界定错误调解的时候，往往将调解与判决的结果进行对比，如果调解结果与判决结果相差太大，就认为调解结果不公正，如果调解结果与判决结果差别不大，就认定是其调解结果就是公正的。这样的思维方法，忽视了当事人在调解过程中的行使意思自治的过程，也就是说，忽视了当事人的处分权。在法院调解结束时，达成的调解协议与该案件诉讼的判决结果有一定的出入是很正常的事情，当事人意思表达真实的调解协议是当事人利益的最大化。法院调解检察监督的目的显然不应当是尽量让调解的结果接近诉讼判决的结果。监督目的的不明确将会导致制度设计失去应有的方向。

监督原则尚未确立。现有立法对于法院调解的检察监督的基本原则尚无明确的规定，对于什么样的法院调解的案件才应当进行监督？是不是所有的案件都应当采用抗诉的方式进行监督。在整个的法院调解的监督过程中，检察机关究竟是“高调”监督还是“低调”监督？当事人没有涉及的问题能否监督以及如何既要对法院进行法律监督，又不至于“得罪”法院，造成法检两家关系的不和谐？所有这些问题都与检察机关应当坚持的原则有密切关系，必须要坚持必要的监督原则，如果没有确定一定检察监督的原则，可能会导致检察监督制度设置目的不能实现，司法资源得不到合理的利用，司法的社会和法律效果很难达到理想的效果。

监督的程序不规范。现有法律虽然规定了法院调解的检察监督制度，但关于法院调解检察监督的程序规定尚不明确，规范的监督程序尚未建立起来。主要表现为：第一，何时启动程序和启动的主体尚未规定。现有的立法对于启动法院调解的检察监督程序的时间或条件没有明确的规定，此外，对于启动法院调解检察监督的主体法律也没有规定。第二，监督的范围尚未界定。对于法院调解检察监督的范围究竟是监督法院的调解行为还是当事人的错误行为（比如说恶意调解行为）法律没有明确界定。新修订的民诉法将监督的范围界定为“损害国家利益、社会公共利益”，笔者认为，这样界定法院调解检察监督的范围是很不全面的，这样规定忽视了调解法官强制调解、违反程序规定进行调解的情况。第三，监督的方式不明确。针对法院调解的检察监督，实践中有两种监督方式，一种是在调解过程中全程参与的方式，另一种就是调解结束以后对于调解结果进行的监督，究竟采用哪一种监督方式，或者是两种监督方式都采用，法律没有规定。第四，监督的方法不多。现有立法规定了“抗诉”和“检察建议”，在司法实践中，这两种监督的方法是远远不够用的，有必要立法明确规定更多的监督方法，以适应法院调解检察监督的需要。

监督的效力问题没有很好地解决。现有立法很好地解决了“抗诉”的法律效力，然而一味地使用“抗诉”这种监督的方式会导致法检关系的“过度紧张”，正因如此，2012年的立法规定了一种新的检察监督的方式，即“检察建议”，然而，如何解决检察建议的效力问题呢？如果不赋予一定的法律效力，立法者的目的难以实现，赋予其较强的法律效力，将会导致法检关系的再度紧张。所以说，解决好“检察建议”的效力问题成为完善法院调解检察监督制度亟待解决的问题。有学者认为“检察建议”被定性为“柔性监督”，⑤按照这样的观点，将会导致“检察建议”这种检察监督的方式形同虚设。当然要想强化“检察建议”的效力，还有一个重要方面就是检察建议质量的高低，一个不专业、低质量的检察建议需要法院采纳是不可思议的事情。

完善我国法院调解检察监督制度的建议

明确监督目的。法院调解简单的说就是一种让权力打折的行为，简单地将法院调解的结果同审判结果进行对比来衡量法院调解的结果是否公正是不科学的。正确的办法是看法院调解的整个过程是否保障了法院调解的正当性，换句话说，主要看两个方面：是否自愿和是否违法。也就是说，只要法院调解是自愿的，没有强制调解，没有违反法律的禁止性规定，遵照调解程序进行的调解，法院调解就是正当的。法院调解检察监督的目的应当是确保法院调解的正当性，而不是看法院调解的结果是否与判决结果有出入。

确立监督原则。第一，谦抑性原则。检察监督权作为一项独立的、典型的国家公权力，运用过程中过分地追求国家利益而侵害个人利益，实践中抗诉权的行使表现出一种片面性和主观性，因而在行使过程中应当遵循谦抑性原则。⑥法院调解的检察监督的谦抑性原则要求检察机关在行使对法院调解的检察监督的时候应当尊重法院调解的运行规律，尊重当事人的处分权。第二，比例原则。也就是说，监督不能超出当事人请求的范围。第三，协作原则。检察机关对于法院调解的检察监督必须与人民法院保持必要的沟通与协作，不能采取对抗的方式进行监督，协作的目的是为了维护当事人的合法权益和司法的统一。2012年“检察建议”制度的立法缓解了法院与检察院的对抗，有利于法院检察院的协作。

规范监督程序。第一，法院调解检察监督程序的启动。在何种情况下启动该程序呢？笔者认为，只有穷尽了一切救济途径仍然不能解决问题的时候才能启动该程序，如果随意启动检察监督程序一方面法律的严肃性没能得到彰显，另一方面也不符合节约司法资源的目的。基于法院调解过程中当事人的意思自治和当事人主体地位的考量，检察机关一般来说不主动启动法院调解的检察监督程序，应当将检察机关启动检察监督的情形控制在损害国家利益和社会公共利益的时候进行。

第二，监督的范围。法院调解检察监督主要是对法官的调解活动进行监督，至于调解当事人在调解过程中的违法情况，不应当纳入法院调解检察监督的范畴，因为这类案件按照现有立法的规定，有第三人撤销之诉和再审等办法解决。因此，对于法院调解的检察监督的范围可以界定为：调解结果损害国家利益和社会公共利益的；强制调解的；违法调解的；调解主持人员徇私舞弊、枉法调解的；调解程序违法的。

第三，调解检察监督的方式。应当立法明确规定“事中监督”和“事后监督”相结合的监督方式，之所以这样规定，主要是考虑到规定“事中调解”这一调解监督的方式有利于对法官形成震慑作用。在司法实践当中，检察机关可以不定期地以法律监督者的身份出席在法院调解的现场，这样有利于促进法官认真地对待每一个调解案件，不至于在调解案件的时候，随意马虎、草率行事，损害当事人合法权益，在具体的操作中，检察机关因为人力物力的因素，可以不定期地参与其中，也就是有选择性的参与。

第四，调解监督的方法。现有民诉法规定主要有“抗诉”和“检察建议”两种方法，事实上，仅有这两种方法是远远不够的。实践中针对法院调解的监督方式有如下的方式：针对法院调解的监督意见、当法院调解违法时发出的违法通知书、针对调解久调不决的终止调解的建议、要求法院就调解的情况提供书面材料等方式，应当以立法的方式赋予这些监督方法合法的地位。

强化监督效力。按照新的民事诉讼法的立法规定，检察建议已经不再具有非诉讼的监督方式了，而是具有公权力性质，而属于一种诉讼中的监督方式，在程序上理应赋予强制力。⑦笔者认为，应当赋予其一定的法律效力，否则检察建议的立法就显得毫无意义。但强制的程序和程度与抗诉要有所区别，不能混同，否则就失去“建议”的原意了。⑧

笔者认为，对于一般的检察建议，被建议人民法院应当在规定的时间内书面告知检察建议的提出机关，告知的内容是采纳或不采纳检察建议的决定。对于法院严重违法导致调解结果不公正的，被建议的人民法院不采纳检察建议的，发出检察建议的检察机关可以请求上一级人民检察院提出抗诉。为了提高检察建议的质量进而提高其被采纳率，通过业务培训，提高业务素质的办法，提办案能力，通过这些方式确保检察建议的权威性、专业型，提高检察建议的受重视程度。

小结

2012年修改的民诉法将检察监督的范围由原来的“审判活动”扩大到“民事诉讼活动”，这是我国民事诉讼立法的一个巨大进步，为法院调解的检察监督制度的建立提供了立法依据，然而现行立法对于法院调解检察监督制度设计存在诸多缺陷，主要表现在监督目的不明确、监督的原则没确立、监督的程序不规范、监督的效力问题没有很好地解决，应当采取明确目的、确立原则、规范程序、强化效力等措施进行改革完善。

建立完善的法院调解检察监督制度是一个复杂的系统工程，需要进行不断的研究和实践的探索，这必须要广大的法学研究和实务工作者不懈的努力，只有法院调解检察监督制度的设计科学合理，才能实现其立法的价值和目的。

（作者分别为海南大学法学院副教授，海南大学法学院硕士研究生；本文系海南大学法学院科研项目“法院调解的规范化研究”和湖南省社科规划项目“我国法院调解制度的现代化改造”，项目编号：2013年海大法研字第07号，14JD59）

【注释】

①⑥孙谦：“中国的检察改革”，《法学研究》，2003年第6期，第12页，第20页。

②廖永安等：《民事诉讼监督制约机制研究》，长沙：湘潭大学出版社，2012年，第266页。

③田平安：“完善民事抗诉制度是立法的紧迫课题”，《检察日报》，2007年5月14日，第2版。

④[美]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，1999年，第109页。

⑤最高人民检察院法律政策研究室：“我国民事检察的功能定位和权力边界”，《中国法学》，2013年第4期。

⑦廖中洪：“关于完善《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》有关‘检察建议规定的若干问题”，《西南政法大学学报》，2012年第3期，第102页。

⑧徐益初：“修订人民检察院组织法的若干理论思考”，《人民检察》，2004年第12期，第20页。

责编 /张蕾 丰家卫（实习）