论村干部在突发事件中的行为规范

许婕+王征兵

摘 要：以村干部为研究对象，深入考察村干部个人决策行为与职务决策行为在处置突发事件中的影响，并通过对村干部在突发事件中行为的分析，提出突发事件事前预防、事中处置、事后恢复重建三个阶段中村干部行为的标准及规范流程，并提出建立规范化村级组织机构应急策略，以此推动应急决策的制度化、规范化与程序化。

关键词：突发事件；村干部；行为规范

中图分类号：F306 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）04-0155-06

目前我国正处于经济转型和结构调整时期，社会不稳定因素颇多，自然及人为的矛盾因素相互交织，由此引发的各种突发性事件，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等存在于人们生产、生活的各个方面、各个领域及环节[1]。作为基层组织的领头人——村干部要正确引导农村广大地区的群众积极应对突发事件，这是村干部维护农村社会稳定、防范突发事件的职责，由此也决定了村干部在突发事件发生过程中扮演的重要角色。

一、农村突发事件应急管理中存在的问题

对农村突发事件应急管理研究，我国学者从2003年“非典”事件爆发后就广泛展开。其中莫利拉、李燕凌所著的《公共危机管理农村社会突发公共事件预警、应急与责任机制研究》一书中对突发事件的表现形式及分类进行了较全面的阐述，并提出了突发事件问责机制建设[2]；王东阳通过对“非典”事件的研究延伸到突发事件对我国农村社会经济的影响[3]；姜长云针对欠发达农村地区提出以公共财政为基础，建设农村地区突发事件的预警和应急管理机制[4]；此外还有很多学者对突发事件应急管理机制进行创新研究。但是，农村地区突发事件的应急管理仍然存在以下方面的问题：

1.信息收集和传递能力不足。目前，我国农村地区缺乏有效的信息管理体系，信息收集往往是在事件发生之后，信息发布迟缓、来源单一、传递渠道少，无法为应急决策提供及时、完整、精确的支持，导致出现诸多问题，很大程度限制了地方政府对于危机处理的应变能力。

2.缺乏统一的应急管理综合协调机构。农村地区没有设置应急管理机构，而县级以上人民政府对突发事件的管理实行的是分部门管理的模式，即在一个临时性、非常设机构的领导下，由一个或者几个具体部门来应对。部门分治的决策体制，存在功能定位不清、职能不完善，导致各方之间无法协同配合进行应急管理，这样的体制弊端，造成应急资源和行政资源的浪费，无法实施有效管理。

3.政府应急管理法制不完善。2003年“非典”后我国立法有了显著进展，《国家突发公共事件总体应急预案》和《突发事件应对法》成为了我国初步建立应急管理机制的里程碑。但总体上，我国至今仍还缺乏农村地区相关不同类别灾害的法律规范，现有的村级基层应急预案普遍缺乏可操作性等问题，也没有形成完善的程序化应急管理模式。

4.村民的危机意识薄弱。村民缺乏危机、防灾意识和自救、互救能力，在突发事件发生后更多地表现出恐慌和猜疑，加重了对各种危机的敏感性，尤其当多领域交叉型灾难突然降临时，因预防机制欠缺，降低了应急管理的有效性。根据黄建伟等人对我国居民危机意识进行网络调查显示：50%以上的被调查者从未考虑过在居住地或工作地如何避难；63%的被调查者抱怨自己没有接受过任何形式的危机应对或者生存急救方面的培训[5]。

综上所述，当突发事件发生时，指挥人员和公众的行为是否准确、合理，往往决定了他们在灾难中能否生存[6]。一旦发生突发事件，要求管理者必须迅速做出决策，调动和配置一切可得到的资源进行应对，突发事件得不到有效的遏制，就有可能产生次生或者衍生灾害。

二、突发事件中村干部的行为能力

（一）村干部职务行为的特殊性

职务行为是指组织的个体成员在工作过程中表现出的行为，是其不同于自然人身份的组织行为[7]。职务行为的法律概念是指行为主体以公家的名义或身份在执行公务时的行为，且发生的行为必须与其公务职能（职责）相关。村干部执行的公务包含：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地经营管理；（3）土地征用及补偿费用管理；（4）户籍工作；（5）代征、代缴税款；（6）协助人民政府从事其他行政管理工作。法律解释中还说明了将是否从事公务作为其以国家工作人员论的标准，关于村委会等村基层组织人员与公家工作人员的关系，实践中存在不同认识[8]。村干部被认为“国家经纪人”[9]“中介人”[10]等角色，长期来看，村干部的职务行为角色应当是出于动态的变化中，而不是双重角色理论的静态描摹[11]。伴随着我国农村地区的快速发展，村干部的行为角色也将发生动态变化。首先，村干部由村民直接选举产生，而不是依法任命，村干部从其产生、任命、管理和实际承担的职责来看，均与一般国家工作人员有所不同；其次，根据村委会组织法的规定，乡镇基层人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，村干部协助基层人民政府开展工作。村干部受命于基层政府，被委以政府任务，代表政府利益，因此，村干部行为具有双重性动态特征。

突发事件中村干部的行为应该属于政府职务行为范围，根据法律规定，救灾、抢险、防汛、优抚是国家维护社会稳定和经济发展、保护人民生命财产安全所采取的重要措施，是政府的一项重要工作。实践中农村地区的突发事件应急处理需要村干部来组织村民，相关款物需要委托村干部管理，这种管理活动本身属于国家公务，村干部从事此类管理行为过程属于国家公务。基于村干部的个体行为决策对突发事件的影响甚大，村干部在突发事件发生时的职务行为角色需要经历一个演变过程：即原生角色（农民本身）-异化角色（村干部）-同化角色（农民本身、村干部及国家代理人）。

（二）村干部个体决策行为的重要性

个体决策主要靠个人的价值观、知识、经验以及个人所掌握的情报信息来决策[12]。它是决策者根据自身的认识过程、知识结构以及外部环境来获取信息，然后处理、判断信息，最后做出决策的过程[13]。人们在突发事件发生时，面对复杂的的环境，由于时间紧迫、信息不畅通等原因往往无法冷静的思考。而突发事件需要的是冷静思考、合理分析、正确处理处置。因此，此时的个人决策行为就显得极为重要，村干部需要通过个人的知识、经验以及外部环境的信息作出正确的决策。根据Eisenberg等学者的研究，在易变性极高和时效性要求极强的情况下，村干部个人即兴决策对突发事件的影响度极高[14，15]。

（三）突发事件中村干部决策行为过程

突发事件中村干部的决策行为过程主要体现在应急预案、先期处置及后期恢复等方面，突发事件的特殊性决定了村干部的行为角色，随着突发事件的阶段性，村干部的决策行为过程会随之发生变化。首先，突发事件孕育阶段，村干部应做好预防工作，其中应急预案建设是重点。应急预案建设的内容涵盖“预防、准备、响应、恢复”四种基础性决策行为（见图1）。

这四种基础性决策行为中，坚持以预防为主，准备和响应相结合，最大限度地恢复灾后农村地区正常生活、生产秩序。在农村地区的突发事件中，要建立村、乡、县三级应急体系：一定的物质储备；对村干部等直接决策者培训；畅通有关信息渠道[16]。村级组织是突发事件发生时需最先作出反应的组织， 村干部对农村当地的情况熟悉，可在较短的时间内对信息进行有效整合。

村干部作为村级基层组织的主体，应按照规范有步骤地开展村级应急管理机制建设，规范突发事件应急处置管理工作流程，推动应急决策的制度化、规范化与程序化。当前，突发事件越来越表现出叠和性、衍生性的特点，这就对快速反应、协调联动、信息沟通等方面提出了更高的要求。实现及时反应和适度反应的关键是正确的应急决策，村干部个人素质和能力的提高有助于决策能力的提高，同时要健全村级应急管理机制，完善村级应急管理流程，只有这样，相关部门才能主动采取行动，提高应急反应能力，及时处置突发事件。

三、村干部处理突发事件的规范流程

村干部作为突发事件发生时的第一响应人员，需要在突发事件发生后第一时间、第一现场承担先期处置，包括采取紧急疏散措施、救援活动，组织开展自救互救和信息报告等工作，这在突发事件发生时所采取的行为是极其重要的，如果应急处置得当，将会大大降低灾害带来的损失。

突发事件有事前、事发、事中、事后四个阶段。根据《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，这四个阶段的主要任务为：预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援及事后恢复与重建。通过对突发事件的分期，可以将应急管理分解到不同的阶段。根据突发事件具体类别、级别等科学设置各个阶段，可以实现从突发事件的预防、处置到善后的全过程规范化流程管理[17]，如图2所示。

（一）事前预防

1.村级突发事件应急预案。目前农村中均设立了应急预案，但其操作性不强，没有具体的规范流程。而应急预案的核心是解决突发事件发生时谁来做、怎么做、做什么、何时做、用什么资源等问题。据此村级应急预案规范设计工作流程分为疏散撤离、资源保障、交通治安保障、路线保障和避难场所安排五个部分。需要注意的是，突发事件发生后，在正常环境下能够满足的资源将因为需求量大而无法满足，因此需要留出余量，并安排补充方案。

村干部在具体的预案工作流程中职务行为包括：（1）绘制本地区的重要资产清单。根据上级部门给出的应急预案，村干部需要确定突发事件可能涉及的区域以及哪些地区会受到影响。根据规定，清单内容有：第一，对村民的安全、生活具有重大影响的资产，如卫生所、学校、水库、桥梁以及煤气、水、电等公共事业设施；第二，处于危险区域的面积；第三，农户家中可能被突发事件损害的资产清单，主要有房屋、田地、家庭资产等。（2）疏散撤离。依据对可能发生的突发事件地域及周围情况的判断分析，村干部需要做到：第一，清点事故现场人员，清点人员以家庭为单位，并确定预案中设计的应急避难场所，如村学校、礼堂等地，具体指派各小组组长负责；第二，确定应急人员撤离事故现场的方式。当出现突发事件时，距离村民最近的村干部以每户为单位，快速组织人员撤离现场，带领村民选择安全路线转移到应急避难场所；第三，当应急避难场所无法到达时，就地选择安全的临时安置地点；第四，人员撤离并清点后，划分可能受影响区域，并及时上报事故现场的基本信息（地点、时间、类别、人员安置点）。（3）资源保障。村级资源的保障主要有应急储备资金和应急储备物资。村干部要做到村级应急储备资金专款专用，审计应当加强对突发事件应急资金经费使用的监督。村干部要将应急物资储备落实到日常工作中，主要包括：第一，将突发事件发生时农村地区所急切需求的简易房搭建材料按照应急预案避难场所规定的区域放置；第二，重要的各种生活物资，比如水、压缩食物等需要定期检查更换；第三，经济实力强的地区可与当地有关企业签订合同，采取生产能力储备等方式进行物资保障。社会资源的储备可以贯彻到各家各户，村干部要动员村民完善应急包，其中包括手电筒、哨子、绳索、必备药品及一些武警工具等。（4）交通路线保障。根据突发事件类别，对交通造成的不同影响，负责指挥疏导交通的村干部需要首先确定安全路线规划图；其次，分析可能出现的交通堵塞点，并及时予以疏导；最后，协助专业人员进行道路维护维修。（5）应急避难场所。应急避难场所应该根据专家所给出的安全区域进行规划，设置应急储备物资点。情况紧急下，可临时指定安全区域为避难场所。应急避难场所应该具有统一、明显的标志。应急避难场所应具备水、食宿、医疗、厕所等方面条件。

2.应急预案的宣传和培训。在明确应急预案中村干部职责的基础上，需要对村干部进行统一培训，培训内容包括安全应急意识、预案演练、应急处理程序、应变能力。之后，村干部需要组织对村民进行培训，内容主要有：（1）增强村民应急意识。首先，村干部可定期通过村民大会宣传公共安全教育内容，让村民重视突发事件，培养村民的危机意识；其次，可通过村庄壁画形式宣传应急知识，增强村民的自救和互救能力，以便在事件发生时最大限度地避免和减少生命财产损失。（2）定期组织预案演练。村级演练可通过两种方式进行：第一，可通过桌面推演，桌面推演由村级应急预案中所有参与干部参加，通过口头设定应急环境，村干部们按照村级应急工作程序讨论紧急情况时所采取的行动。桌面推演一般在会议室举行，主要锻炼村干部遇事解决问题的能力，以及组织之间相互协调和职责划分的问题。第二，村干部可设定突发事件情景，进行模拟演练，首先，通过村级广播进行组织行动，提前通知村民进行应急演练；再次，广播宣传演练步骤；最后，根据预案中划分确切的村级小组，指导每户家庭成员之间内部分工，使村民融入到应急合作机制中。

（二）事中决策处置

这一阶段，村干部作为突发事件先期处置的主要领导者，需做出初步判断决策，对事件进行早期的控制或处置，并在条件允许的情况下随时报告上级政府事件进展，最大限度地控制事态扩大。

1.突发事件的确认。由于突发事件的发源地和最初影响范围一般都具有地方性，如果让地方政府在突发事件发生后逐级汇报，肯定会延误时机。因此，地方政府必须具有确定权或决定权。村干部应同样具有对等的确定权或决定权。但是，有些领域的突发事件并没有实现地方政府的确定权，例如《传染病防治法》规定，只有国务院才有权增加甲级传染病的认定，卫生部有权增加乙级和丙级传染病，省政府没有任何权利增加新的病种，更不用说村干部，这种情况需要改善。

2.启动预案。村干部需要在紧急情况下，启动村级应急预案。预案中明确村级各区域负责人要按照程序沉着应对突发事件：首先，清点所负责区域内村民人数（以户为单位）；其次，带领村民按照事先规划的安全路线前往应急避难场所，如果安全路线已经遭到破环，立刻组织村民寻找安全区域，建立临时避难场所；再次，通过各种方式（便携式麦克风、手电筒等）联系距离最近的其他人员；最后，等待救援期间，安抚受灾群众，制止谣言散播。

3.先期处置。（1）所有村干部要及时建立起与村民之间“自救、互救、公救”相互结合的关系，村支书、村长及各小组组长应联合村民开展就近区域的救援工作，组织营救受害人员。实施中应按照“先多后少，先近后远，先易后难，优先医务人员”的救助原则，尽快开展营救。（2）《国家突发公共事件总体应急预案》规定：“各地区、各部门立即报告，最迟不得超过4小时，同时通报有关地区和部门。”村干部在接收到村民或其他组织上报信息之时，需要将突发事件信息汇报上级。而突发事件具有阶段性特点，一般报送过程可以分为三个阶段：第一，初次报送。负责突发事件信息工作的村干部在获得突发事件发生的信息后，立即报告给上级政府应急管理部门，并需说明具体原因。报告具体内容包括报告人姓名、报告单位、接报事件、信息来源和突发事件发生的时间、地点、类别和简要情况。第二，阶段报送。阶段报送要求及时续报，信息报送需将突发事件的基本情况、应急响应情况、先置处理情况和事件发展趋势及时报告。第三，总结报送。在突发事件处置结束后，立即进行总结报告。其中包括突发事件发生的时间、地点、性质、原因；涉及的人员、财产和事件的分类分级情况；处置突发事件过程中采取的主要措施，事态影响的范围、控制和发展状况；受灾人员的安置、受损财物的损赔等。（3）村会计立刻启用应急救援资金及物资。（4）村委会主任或副主任迅速标明危险区域，封锁危险场所，将人员伤亡和财产损失降低到最低限度。（5）村委会成员组织村民参加应急救援，联系区域间的协作，整合现有的资源，如物资资源、人力资源等保障食品、饮用水等基本生活必需品的供应。（6）村妇联干部需要及时安抚受灾群众，运用受灾物资进行自救，并且等待专业救援。

4.应急响应。村干部在接到上级部门的指令之后，需要协调和处置好村民工作。及时将现场的各个重要情况向政府应急指挥机构报告；听从上级专业指挥决策，配合现场指挥人员，听从专家指挥，将村级绘制图、农户基本信息等资源交由专业救援人员；第一时间内管理好志愿者的集结和捐献物品的分配。

（三）事后恢复重建

1.应急结束。突发事件发生后，当事态得到一定控制，村干部应当协助上级应急机构以及相关部门组织对突发事件涉及的村民进行详细的调查和登记，根据对村庄的熟悉度协助制定安置方案。

2.应急恢复重建。（1）处置应急突发事件期间所产生的紧急调用个人物资等问题，及时归还或按照规定进行补偿。（2）及时清点生还人员数量，根据国家相关补贴政策，将慰问金和抚恤金总额公布，根据人员数量公平公正地发放救灾补贴。（3）协助专业人员组织重建灾损房屋、设施和修缮居民住所，对恢复重建中遇到的困难家庭予以重点帮扶。

3.影响评估。应急处置结束后，由上级部门主导，村干部协助开展调查工作，形成调查总结报告。

以上四个阶段所包含的村干部职务行为规范化流程，不仅要求村干部要遵循既定之规，还要求村干部具有一定的临机决断能力和创新能力。

四、 结 语

农村地区每一次突发事件发生和处理都是对政府的重大考验和挑战，也是对农村应急管理机制完善和创新的推动。

1.通过规范村干部行为，提高了村干部应急处理能力。突发事件的发生，虽然致使受灾地区遭受了一定的损失，但也为受灾村村庄的整合提供了契机，救援与重建工作的顺利与否，取决于村干部行为规范，也取决于村民对村干部的信任度和灾后工作的满意度。村干部直接服务于村民，参与村级重建，其不仅要有代表村民意愿，还要具备对内进行管理、协调和监督，对外进行协商、合作的能力。

2.通过规范突发事件发生时的流程，增强村民的自组织能力。受灾群众是突发事件发生后的直接主体，是灾后重建的主力军，充分调动广大群众的积极性，发动村民参与和开展自救互救，是减少灾后损失和重建家园的关键。

3.在灾后重建工作中注重村级资源整合。村级组织是各种资源最终发挥效用的目标单位，引导各种资源在村级进行有效整合，不仅有利于村庄内资源的高效管理，还有利于满足广大农村农民工的实际需求，使资源配置适当合理。

4.积极调整村民在突发事件发生后的危机心态。村干部应及时关注突发事件发生后村民的不良心态，并及时引导调整。如对村干部和村民的之间的敌视心理、对补助标准的不公平感、对国家和政府的过度依赖心理等等。这些不合理心态一方面是由于突发事件自身引发的，另一方面是处于农村地区落后观念影响而引发的。针对这种心态，需要村干部坚持正面宣传引导，及时营造积极向上、振奋人心的氛围，在精神上鼓舞其进行家园重建。

5.强化村民的民主参与，保证应急处理过程公平、透明。在应急处置过程中，广泛征求村民的意见，尊重其意愿，使之参与到决策、管理和监督中来，确保灾后重建过程中的规划实施、资源分配等工作顺利进行。为了保证参与的广度，村干部在制定决策与执行的过程中必须做到信息公开，并让村民参与和监督整个工作过程。

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