以基层检察院为视角，探究人民监督员制度的困境与出路

付晓群

摘要：本文以笔者曾实习过的某基层检察院近5年数据为依据，深入分析基层检察院人民监督员与监督案件情况，剖析现状问题，以问题为导向，提出切实可行的解决办法。

关键词：人民监督员；现状；问题；对策

一、规范依据

2010年10月，最高人民检察院印发《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》），人民监督员制度开始全面推行；2015年，最高人民检察院、司法部根据不断变化的形势对人民监督员制度构建了宏伟蓝图，联合下发《深化人民监督员制度改革方案》（以下简称《方案》），希望通过改革人民监督员选任、管理方式，监督案件范围，监督程序等提升人民监督员的监督效果。

二、制度现状

（一）选任方式。人民监督员的选任原则上由上级人民检察院组织，选任方式有推荐与自荐两种：机关、团体、企事业单位和基层组织可以向省、地市级人民检察院推荐人选；公民个人可以向住所地或工作单位所在地人民检察院自我推荐。

（二）基本情况（以某基层检察院为例）

由统计表格可见，某院人民监督员年龄较长，平均年龄约50岁；专业均为非法学专业，能够以自己朴素的正义观来认定案件事实，却对法律适用具有一定难度；学历、职业较偏向精英化，没有工人、农民等具有社会广泛代表性的职业，其所体现的司法民主性有待商榷；任期较长，平均任期达到5年，在漫长的职业生涯中形成了固定的法律职业者思维。

（三）监督案件情况（以某基层检察院为例）

由统计表格可见，某院人民监督员制度呈现以下特点：一是拟不起诉案件居多。人民监督员监督案件共7件，其中拟不起诉案件占4件，占总数的57%，拟撤销案件3件，占总数的43%。而有关逮捕监督案件则几乎为0；二是缺乏其他类型案件，说明对“应当立案而不立案、违法扣押、未依法给予刑事赔偿”之类案件监督缺位严重；三是鲜有反对意见，同意检察机关拟处理意见比例高达100%。

三、存在的问题。

（一）法律依据缺失。目前，人民监督员制度依据还未上升到立法层面，实践中，最高人民检察院颁布的规范性文件成了人民监督员制度的主要依据，导致其正当性、权威性、有效性颇受诟病。

（二）选任问题。1、选任范围狭小。虽然《规定》降低了人大代表、政协委员在人民监督员中的比例，不再硬性要求人民监督员具备一定程度的法律知识，但从各地基层院的数据看，人民监督员的选任还存在着过渡精英化的问题。2、选任程序具有明显的内部性特征。一是选任依据的内部性，人民监督员制度依据面临既不是法律也不是司法解释的尴尬境况；二是选任机关的内部性，省级以下人民检察院的人民监督员选任由上级人民检察院负责，导致自己聘任监督者监督自己的悖论；三是人员考察的内部性，无论经过组织推荐还是公民自荐，最终还是要经受检察机关的考察筛选，裁量标准难以摆脱自身价值取向。3、任期过长。现行人民监督员任期为5年，可以长达10年，导致其在长期与检察机关打交道过程中，难免会有人情和面子问题；其次、漫长的任期容易滋生职业化思维，形成较为固定的职业身份，催生司法腐败；再次，长期担任人民监督员职务，出于人性弱点所带来的制度疲惫、制度效益递减等问题，也可能削弱其监督的积极性。①

（三）制度的有效性问题。1、制度性制约有效性。若想法律监督发挥应有之效，必须将监督制度法律化，并赋予监督主体启动法律程序的权力，只有这样，才能对监督对象施加影响。②而根据基层院人民监督员监督案件情况数据，人民监督员制度对检察院的司法行为难以构成实质性影响，其意见大多停留于建议、批评，鲜见不同意检察机关意见的情况。2、不合理的“责任转移”。当检察院办案人员独立做出决定时，会基于责任承担的恐惧而谨慎司法。而当办案人员的决定有了人民监督员的意见做庇护，若人民监督员是权威专家、学者时，推卸责任的理由更是显得理所当然。但当办案人员将一个不公正的决定通过监督程序获得人民监督员的同意，实际上就导致了“人人有责”但“人人不负责”的局面，目前普遍实施的错案追究制也就在人民监督员制度的安排下被巧妙地规避了。③3、监督效果不明显。实践中，人民监督员的监督存在着监督者与被监督者信息严重不对称现象。办案人员在接受人民监督员监督时，基于自身被监督者身份的考虑，从维护自身利益角度出发，呈现给人民监督员的案情往往只是办案人员想呈现的案情，而不是客观案件本身。

四、改革出路

（一）推进立法，规范制度。人民监督员制度必然要从体制内走向体制外，必须法制化，只有将人民监督员制度的主要内容用法律形式具体规定下来，使这项制度法律化，才能增强其权威，也才能真正建立起人民监督员制度。④

（二）改革选任机制。一是改革选任机关，去内部监督化，树立人民监督员的公信力；二是改革人民监督员选任任期。考虑到基层检察院人民监督员工作的实际，笔者认为人民监督员任期可以为3年，连续任职不得超过6年；三是合理分配人民监督员各阶层的比例。龙宗智教授曾指出，精英化的明显问题就是“精英”不易到位，易使监督流于形式。⑤随着国民素质不断提高，可以逐渐减少社会精英和专业人士在人民监督员中的比例。

（三）改革管理方式。一是建立业务专项培训机制。由于人民监督员在一定程度上扮演着司法“裁判者”的角色，仅靠朴素的正义观念还难以胜任工作，建立人民监督员专项业务培训机制就显得举足轻重；二是以考核结果为依据，顺畅人民监督员的流通。人民检察院应及时掌握人民监督员履职情况，及时向人民监督员管理机关通报人民监督员履职情况。对不认真履职的人民监督员、人民检察院院应当建立合理的惩治、退出机制。

（四）拓展监督案件范围。目前《规定》所涉及的人民监督员监督案件范围较为狭窄，考虑到我国司法实际，可以在现行规定上将“犯罪嫌疑人不服逮捕决定”、“采取指定居所监视居住强制措施违法”、“阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利”、“应当退还取保候审金而不退还”等类型案件纳入人民监督员监督案件范围。

（五）完善监督程序。一是充分保障人民监督员知情权的行使，构建人民监督员监督事项提前告知制度；二是完善案件材料提供和案情介绍程序，充分介绍案情、提供材料；三是设置听取辩护律师和犯罪嫌疑人意见程序。⑦；四是设置复议程序。（作者单位：四川大学法学院）

注解：

①周永苏、钟凯、李君临《关于完善我国人民监督员制度的若干思考——基于国家与地方立法的不同视角》，载《社会科学研究》2007年6月.

②周永坤，《法理学》第二版[M]，法律出版社，2004版。

③周安平《人民监督员制度的正当性与有效性质疑》，载《南京师大学报（社会科学版）》2007年3月第2期.

④周永年《人民监督员制度概论》，中国检察出版社2008年版第41、345页。

⑤龙宗智《关于人民监督员制度的几个问题探讨》，载《国家检察官学院学报》2005年第1期。

⑥郑爱之、张希胜《完善人民监督员选任机制三点建议》，载《人民检察》2014第15期。

⑦王光贤《人民监督员制度的实践探索与改革展望》，载《人民检察》2015年第10期。