民族地区基层法律援助存在的障碍及对策

李婉琳?杨小瑜

【摘 要】 文章通过对少数民族农村地区的实地调查，分析了法律援助制度在当地基层实施过程中存在的问题及原因，提出了做好民族地区基层法律援助工作的对策。要加强民族地区基层法律援助机构和人员的配置；融合习惯法在法律援助中的适用；构建少数民族农村地区的法治秩序；做到法律援助宣传方式多样化；基层法律援助工作者要深入了解当地民族文化，方便工作开展。

【关键词】 民族地区；基层；法律援助；障碍；对策

一、问题的缘起

法律援助制度是保障经济困难的公民有从国家获得法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务的制度。法律援助不仅仅是法律实施的问题，也关系到社会的长治久安，关系到社会救助体系的完善以及社会公共服务水平和均等化程度的高低，关系到国家法治建设水平的高低。我国是统一的多民族国家，长期以来，形成了“大杂居、小聚居”的分布格局，法律援助在少数民族地区需求更为迫切，情况也更为特殊。本文主要是以云南的怒江傈僳族自治州为主要的田野调查点。因为怒江州是云南较有特色的少数民族自治州，拥有22个民族，是云南少数民族最多的地区，同时也是云南山高谷深，经济最为落后的地方。全州人口53.4万，少数民族人口占总人口的92.7%，较具代表性。[1]我国的法律援助制度从1994年开始试点，通过这些年的实践，取得了不少实效，但也凸显了不少问题。我们以此为切入点，希望对基层法律援助状况进行分析的基础之上，反思不足、总结经验，为法律援助制度的完善提供建议。

二、民族地区基层法律援助存在的障碍

1、基层法律援助机构人员的配置不足

从调查的情况来看，怒江州各县法律援助中心的人员编制平均为2-3人，属参公管理，到乡镇一级的法律援助工作站则基本上是司法所所长完成法律援助工作任务。法律援助机构的工作内容主要包括日常法律咨询接待、办理法律援助案件、业务指导及经费管理与使用、统计档案及管理等工作，目前的配置使工作人员都觉得在超负荷运转。其次，执业律师的参与度不高。在所调研的怒江州，其登记在册的执业律师本就只有十几名，受经费的影响，愿主动参与法律援助案件办理的就更少了。大部分律师都是由法院指定进行案件援助时，才会参与到法律援助工作中。此外，由于基层法律援助机构的人员配置不足，也直接导致了工作人员不能做到专职专用。基本上法律援助中心的人员都是司法局内部调剂解决，人员不稳定，难以形成稳定的工作队伍，这样就会影响法律援助机构正常工作的开展。

2、基层法律援助宣传方式单一被动

法律援助宣传的目的是什么，其核心不仅仅只是告诉广大群众有一种救济制度存在，而是要让群众知道如何使用这种救济方法，救济的条件和程序是什么，如何在合法合理的前提下来获得救济。从获知的方式来看，大多数群众是依靠电视宣传而得知，但由于电视宣传大多以公益广告的形式出现，所以对具体的援助内容和程序还缺乏相应的了解。在这样的形势下，紧靠电视宣传这种单一的方式已经不能适应少数民族地区的实际情况了。我们应该结合互联网时代的特征，重新定位和认识，探索更为有效的方式去向民族地区的群众传递有关法律援助的信息，让他们在权益受侵害时懂得如何维护。

3、少数民族村民对法律援助缺乏认识

少数民族村民对法律援助缺乏认识一方面是源于前述的宣传被动和方式单一的原因。另一方面也或多或少地存在当地习惯法实施系统的影响。少数民族农村地区往往存在着自成一体的习惯法，在这样的环境中，人们的思想、言行往往会受当地习惯法的影响。现代国家所制定的法律有时由于认知结构和个人阅历的差异，对于他们来说，可能有些难以理解，甚至难以接受。在调查过程中，我们了解到，在一些偏远山区的村寨中，主要还是依靠乡规民约来解决村民之间的纠纷。因此，在民族地区如何将法律援助的意义和价值进行有效地推介，还必须妥善解决好国家法和习惯法之间的关系问题。

三、民族地区基层法律援助存在障碍的原因

1、基层环境艰苦导致人才流失

从少数民族分布情况来看，几乎所有的少数民族聚集地都有自己独特的地理环境，正是这样独特的地理环境才能孕育出独特的民族文化。但是随着经济的发展，国家的富强，人们的思想观念也有变化，总是想着能够生活得更好，尤其远离家乡出门求学的人，更是想要过上比以前更好的生活。所以在选择就业地点的时候，大家都愿意去那些生活环境好，就业机会大的城市去发展，都不愿意回到自己的家乡甚至去到比自己家乡环境更恶劣的地方工作。这样的社会现象导致的后果就是边疆地区的人才流失。我国的就业率一直很低，在大型的国家工作人员招考中，为了能够有个工作，也有人愿意去报考那些偏远地区，尤其是少数民族农村地区的公务员岗位，但是大家都抱着先就业再择业的思想，所以就算去到了少数民族农村地区工作，可是干不上几年就想尽办法的调离该地区，去相对自然环境好些的地方上班。这样一来，人才还是流失，并且还浪费了培训其工作能力的资源。在少数民族农村地区，总是面临着新来的有专业知识和技能的人才，可是当他们都能够独立胜任工作时，就是他们离开的日子，而当地又不得不去培养另一批新人。

2、少数民族习惯法的影响

少数民族习惯法文化在经历了长期的变化、发展后，有了完善和规范的内容。虽然少数民族习惯法的变迁往往不易发现，但又潜移默化地影响着人们的行为方式。但是作为有别于国家法律的习惯法，少数民族习惯法文化犹如一个两面的硬币。用辩证的方法去看待它，既有积极的一面，也有消极的一面，也就是说少数民族习惯法具有双重性。少数民族习惯法与国家法的冲突则是消极一面的表现。然而，在少数民族农村地区，习惯法与国家法之间的冲突似乎是不可避免的，只有在实践中不断的相互采借磨合达到新的和谐。在二者价值理念一致的前提下，这种融合就变得自然而生动，如何挖掘习惯法的合理性，在法律援助实施的过程中是必须考虑的重要因素。

3、大众宣传方式不适用于少数民族地区

很多地方的法律援助制度宣传方式都是相互效仿，以为那样就能够达到宣传效果，并且还能节省很多成本。但是人们忽略了一个最为重要的问题，那就是大众的宣传方式并不能适用于少数民族农村地区的独有特性。少数民族地区有着自身的民族文化，和其他地方的文化有很大差异。由于固有文化的存在，使生活在其中的人们在接受新事物方面的速度来讲，要相对弱一些。普遍大众的宣传方式在少数民族地区不一定完全适用。应制定符合当地民族文化的一些宣传方式，例如，法律援助工作者在进行文字宣传时，当地的百姓能有几个读懂他们所表达的内容，当用普通话宣传时，也许没有几个人能听懂他们宣传的内容。所以，法律援助宣传工作在街道或是村寨里面大张旗鼓，满腔热血的进行时，大家只当是在看热闹，并没有真正去了解学习法律援助制度到底是个什么样的救济方式，是怎样给予他们帮助。所以，宣传方式没有结合当地民族文化进行宣传，是宣传达不到好效果的重要原因。

四、完善和做好民族地区基层法律援助的对策

1、加强民族地区基层法律援助机构和人员的配置

法律援助工作是一项专业性很强的工作，对法律援助工作者的要求很高，工作人员必须具备相应的法律知识和专业技能，而能够具备专业知识和技能的最佳人选就是律师，所以律师成为了法律援助的主体力量。一方面要加强和律所的沟通，获得支持，另一方面要有效地建立法律援助公职律师队伍。此外，还要注意通过培训提高法律援助工作者的专业水平。对于已经在职的工作人员，应当定期进行职业能力的培训，深化学习专业知识，在工作中不断的提升自己的专业知识和技能，提高法律援助工作者的思想素质、业务素质和职业道德素质。将整个法律援助工作团队的能力提升到另一个高度，这样法律援助工作的成效才能有进一步的提升。

2、完善习惯法在法律援助中的适用

少数民族地区的风俗习惯是长期以来沉淀下来的，不仅是中国法文化的重要组成部分，也具有极大的现实价值和挖掘潜力。在习惯法与国家法之间的紧张关系中可考虑，在国家法没有涉及的或是国家法规定不足的地方，可适用习惯法来补充。正如高其才教授所言：“国家这一特殊的社会组织可以对农村习惯法进行认可，而使之具有双重效力，也可以在国家法中反映农村习惯法的内容”。[2]可见，习惯法不仅具有弥补国家法不足的功能，在适用上，也可以进行适当的变通。因为国家法是以抽象的人作为法律关系的主体进行调整的，在一定程度上不适应特定群体的需要。因此，法律援助在少数民族农村地区实施的过程中，不仅应该注重挖掘和发挥本土习惯法的力量，使得法律援助在实施过程中更加符合村民的意愿，调解和审判结果也更加的让当事人满意，并且也能有助于维护民族平等和团结。

3、构建少数民族农村地区的法治秩序

少数民族农村地区的法治秩序构建从最基本的村寨展开。一是对村委会的干部进行长期的法律教育和培训。因为现在对村民们最直接的影响主要是通过村委会，只有在村委会解决不了后才寻求其他救济方式，所以对村干部定期培训是很有必要的。让村委会的委员在实际生活中去传递法律援助作为社会救济方式的重要功能，用他们之间最为自然的交流方式让村民在生活中对法律援助制度有更深化的了解。其次，从普法方式的改变来让村民们了解和知道法律援助制度的存在以及运用的必要性。对于少数民族农村地区来讲，人们对于国家法律的知识、观念，如果是从村寨的生活经验中逐渐形成的，影响力更深，因此，法律援助制度其实也是将国家法治的精神进一步融入村民生活的一个关键。一旦这种秩序形成，又可以反过来有效的为法律援助制度的实施开拓更好的平台。这里所讲的法治秩序并不是国家法律取代一切规范，而是在不违背国家法律的前提下，多种规范制度促成的一种社会秩序格局。所以构建少数民族农村地区的法治秩序在很大程度上是多元规范的形成过程。

4、少数民族地区法律援助宣传方式应多样化

关于法律援助宣传的方式，各个地方都有一定的特色，其共同点在于他们宣传的对象主要集中于低收入群体中。这样做的原因在于既符合法律援助设立的初衷，又有利于增强这一群体对法律援助的认知状况，让他们知道有一项制度是为其提供免费法律咨询和法律服务的。但宣传的方式应着力于从意识和思想上去影响他们，而不只是告知他们有这样的制度存在。国外有关法律援助宣传方式的启示在于宣传方式上的多样化。在少数民族农村或基层地区，应当考虑到当地居民的特点，在宣传的语言上，进行多种民族语言的宣传教育；在宣传的方式上，除广播电视外，还可以将法律援助的基本内容汇编成视频光碟，发放到各个村委会中，让村委会工作人员组织村民进行集中学习和了解也不失为一种针对性强的方法。此外，作为宣传方式的支撑环节，还应注意提高少数民族地区村民的教育程度，要实现教育自身的改革和超越，必须把教育与法律援助建设结合起来，实现村民法律援助意识和观念的转变。在宣传的地点上，以往的宣传地点主要集中在街道或是村委会。其实我们可以将法律援助宣传的地点扩大，如走进校园，对初中或高中生进行法律援助宣传，因为这一群体在接受事物方面的能力要相对高一些，而且可以通过他们再向他们的亲友传递。在亲友需要法律救济时，可以为其提供相应的讯息，让亲友可以得到法律援助的救济。

5、民族地区基层法律援助工作者应更深入了解当地民族文化

我国是一个多民族国家，在少数民族聚居的地方，当地的民族语言就是主要的交流语言，如若不通晓当地民族语言，法律援助工作的展开将比较困难。在调查过程中，怒江州也有法律援助工作人员是当地居民，自然知晓当地民族语言，在这样的优势下，他们的办案效率就要比其他地方的高很多。这样也说明了一个问题，少数民族地区的法律援助工作者知晓当地民族语言是重要条件，知晓民族语言能大大提高法律援助工作效率。为此，在选拔工作人员的时候，在各项条件均衡的情况下，可以优先考虑当地居民。除此之外，还应对基层法律援助工作者定期进行培训，内容包括了解民族知识，加深民族文化的理解，学习民族语言和民族文字，这样才能确保工作者有较好的民族文化素养，也能在法律援助工作中更加有效率的为人们解决问题，对法律援助制度的实施也是事半功倍。因为沟通无障碍，有助于工作人员和受援人之间快速建立起一种信任关系。

五、结语

法律援助在少数民族地区的实施，是一个逐渐完善的过程，不仅需要切合基层农村的特点，也要充分考虑到少数民族聚居的特点。只有全面的分析才能对少数民族地区的基层法律援助的实施提出完善措施。法治国家的推进，正体现了法律援助的价值所在，如何让那些在经济上困难的群体不因为经济的贫困也导致在对公平正义追求上的缺失。当前，国家社会经济发展成果瞩目，使社会更加的富余，拥有更多的资本和条件去保障法律援助的深入实施。法律援助工作是一项意义重大的社会事业，随着少数民族农村地区法律援助工作的不断加深，法律援助所承担的责任会更加的沉重，其重要性也会更加明显，对人们的生活也具有更大的作用。我们一定要从少数民族农村地区的实际出发，逐步探索和完善符合农村地区实际的法律援助工作运行机制，使法律援助制度在少数民族地区发挥更大的作用，从而助推我国现代法治的进程。

【参考文献】

[1] 云南省高级人民法院，怒江州中级人民法院编.怒江杯·阳光司法在云南——征文获奖作品集[C].云南省怒江州新闻出版局，2012.

[2] 高其才.当代中国少数民族习惯法[M].北京：法律出版社，2011.