不妨允许地方政府破产

李华芳

在关于中国经济增长的各种故事中，有一个地方竞争的故事被很多人接受。其基本逻辑是各个地方因追求经济增长，所以各个地方政府就表现得像一家家公司，拼命追求利润最大化，从单纯搭台招商引资到自己入手举债融资，彻底转身成为“政府”公司。大家你追我赶，共同把中国经济搞上去了。

这个“政府像公司一样”的逻辑走到最后，就是政府应该自负盈亏。举例来说，2011年，中国政府就允许北京、上海、广东等富裕的地方省市发行地方债，自发自还。常理上，如果是公司，只要其收入和利润可观，公司发公司债或者通过其他手段进行融资，就没有大问题，因为市场会认可公司的价值。

类比来看，如果政府通过地方债，能够将获得的资金用于进一步产生利润的项目，也能够赢取市场的信心。但类比在现实中往往都不成立，因为约束条件完全不同。首先，政府的目的是多重的，经济发展的重要性在邓小平时代是第一位的，但随着经济发展，关于公平性的要求就会出现。另外关于环境保护、安全生产等其他方面的要求，也会迫使政府平衡发展目标，所以“可持续发展”才会成为目前政府提倡的发展观。

一旦政府发行地方债，但举债来的钱用到的地方不是利润最大化的地方，那么就会产生两类不同的错配。第一类错配是空间上的，资本的逐利性要求把钱用在刀刃上，就是利润最大化的地方。但政府由于要平衡多重目标，很可能无法把所有借来的钱用在经济发展上，而是用于补贴教育、医疗和养老等方面；第二类错配是时间上的，因为教育、医疗和养老等方面的投资要获得收益比较慢，不显著。尽管政府发债往往也是长期项目，但这些与人力资本相关的投资所要求的一代人的时间，还是显得短。

也就是说，中国政府原本应该依靠税收来提供财政开支，现在却夹杂着经济发展的目标，将政府行为公司化，利用金融融资手段来提供财政支出，有可能造成隐患。何以现在地方债令人担忧，并不是毫无由来的。

政府在平衡多重目标的时候，会因为各种因素而导致目标失衡，例如地方领导人的短视和能力有限、上级政府的政策管制，以及整体经济的影响等，但即便是贫困地区的地方政府也表现出公司行为，也恰说明了对政府而言，“软约束”是一直存在的。因为地方政府不管是如何把钱错配了，也总是期待中央政府会成为最后的付款人。从这个意义上讲，地方政府是不会破产的。

这种“软约束”的条件下，地方政府在发债举债的时候就不会那么小心谨慎，仔细估量风险，考虑成本和收益。如果约束不能硬起来，“预算软约束”框架下的政府就会变得大胆激进，使地方债的风险急剧上升。归根到底，要处理此类风险，就要允许地方政府破产。