基于管治理念的娄底城镇带协调发展机制研究

宋明印，周　配（湖南省建筑设计院，湖南　长沙　410000）



基于管治理念的娄底城镇带协调发展机制研究

宋明印，周配（湖南省建筑设计院，湖南长沙410000）

城镇群（带）的区域协调发展是提升区域整体竞争力的关键，娄底城镇带是位于湘中地区的重要城镇走廊，本文通过分析娄底城镇带发展现状，得出其发展存在用地空间碎片化、生态压力加大、资源枯竭、区域集聚力不强、行政区经济突出、产业同构等问题和挑战，指出其协调发展的必要性和问题解决办法。并为娄底城镇带的发展提供指导，以提升娄底城镇带的区域竞争力，同时为中部地区管治与城镇带协调发展研究提供参考思路。

城镇带；协调发展机制；管治

1　前言

城镇群（带）的区域协调发展是新型城镇化的重要主题，是促进区域社会经济可持续发展，提升区域整体竞争力的主要前提。中央城镇化工作会议提出构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。十八届三中全会提出“推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”。如何构建城镇群（带）的区域协调发展机制，促进城镇群（带）的区域协调发展，在规划实践和理论构建中均具有重要的意义。

2　娄底城镇带协调发展的必要性

2.1娄底城镇带发展现状

娄底城镇带范围包括娄星区、涟源市区、冷水江市区、新化县城区、双峰县城区以及娄底大道（规划中）两侧的重要城镇和特色城镇，范围共包括39个乡镇和12个街道，人口总计230.1万，占娄底市域人口的60.3%，面积总计3326.3km2，占娄底市域面积的41%，是娄底主要经济发展轴线。

娄底城镇带位于湖南省主要发展轴线之一株洲-怀化城镇发展轴上，属环长株潭城市群的重要组成部分，交通便捷，具有良好的区位优势；拥有国家级文保单位、省级历史文化名镇、名人故居等众多文化资源，文化资源卓越；产业基础良好，能源工业、冶金工业、材料产业等传统工业基础扎实；景观基础优越，周边坐拥大熊山国家森林公园、湄江风景旅游区、梅山龙宫国家级风景名胜区、紫鹊界梯田旅游区等众多旅游资源。

然而娄底城镇带也存在诸多的问题与挑战：①城镇用地空间碎片化；②生态压力增大；③资源枯竭型城镇转型升级压力较大；④区域集聚力和辐射作用不强；⑤行政区经济突出，缺乏整体意识；⑥产业同构现象。

2.2娄底城镇带协调发展的必要性和迫切性

2.2.1提升区域竞争力的要求

全球化时代城市竞争成为发展主题和主导趋势，区域竞争日趋激烈，这不仅给娄底带来危机感，也对娄底提出了新的要求。通过娄底城镇带的规划建设，以城镇带的竞争来代替单个城市的竞争，通过城镇之间的优势互补和组团发展来提高区域的竞争力，防止在新一轮的区域竞争中被边缘化。实现区域对接，积极融入长株潭城市群。同时利用区域快速干道娄底大道的修建契机，进行娄底城镇带的规划协调，实现交通与土地利用的良性互动，带动沿线城镇的发展，促进区域均衡协调发展，是不可错过的发展机遇。

2.2.2落实国家省委政策要求

根据国家及湖南省转型发展和新型城镇化发展的战略要求，只有通过协调不同发展单元发展诉求，实现基础设施共建共享，产业合理分布，空间良好对接，才能促进经济转型，实现保护与开发的有效衔接，把整个城镇带尤其是中心城市做大做强，成为拉动区域增长的新引擎，带动整个区域城乡一体化发展，实现可持续发展，落实新型城镇化发展的战略要求。

2.2.3解决城镇带发展中存在的现实问题

据上文分析，城镇带发展在空间结构和产业布局、城镇体系职能体系和产业体系完善、基础设施共享、土地资源的开发与利用、环境保护等诸多方面存在现实难题。通过协调发展有助于解决现实问题，同时也是解决现实问题的必然选择，是做大区域发展的引擎，实现区域转型发展，提高区域竞争力的必然选择。

3　管治理念在区域协调中的应用

3.1管治的主要内容

管治主要在两个层面上展开。第一个层面是改进政府之间的关系，包括国家（中央）政府和城市（地方）政府之间管治的集权或分权，以及不同层次地方政府之间的管治关系（如对“区域管治形式”和“行政区划”的讨论。城市管治讨论的第二个层面在地方，涉及一个城市内部政府、社会、市场的关系，或政府和“市民社会”的关系。

3.2管治理念在区域协调中的运用

城市管治是在全球化引起新挑战的环境下城市作出的反应。城市管治关注的中心是“政府”（或“管理权力”）的地位，目的是为了提高城市在全球竞争中的竞争力。管治理念的引入为我们完善娄底城镇带区域协调提供了一个新的思路。娄底城镇带区域协调，可以通过采用一种管治机制，建立一种专门的机构或委员会，运用和动员社会及非政府组织的力量，在充分尊重并鼓励公众参与下，进行一种解决娄底城镇带宏观和微观区域问题的政治过程。用管治理念指导娄底城镇带区域协调发展，无论是规划编制、还是具体实施过程中都引入专家咨询、非政府组织、相关利益团体、个人间的对话协调，协调区域发展中出现的区域城镇等级结构不合理、过度竞争和无序发展、产业同构、环境污染、基础设施低效能、地方保护等问题，形成区域间相互促进、优势互补的发展，达到各利益集团的协调。

4　娄底城镇带区域协调发展机制构建

4.1管制理念下的娄底城镇带区域协调发展的内涵

管治理念指导下的娄底城镇带区域协调，其核心在于加强多元主体的协调沟通，突破行政壁垒，减少行政区划带来的外部性，通过各类资源的整合和优化，引导城乡要素合理流动，实现城镇之间优势互补、城乡之间资源共享的互利共赢和可持续发展，实现城镇之间和城乡之间整体效益的最大化。具体而言就是融合构建一个集经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设五位一体的城镇带。最终目的是为了提升整个区域的综合竞争力，有效参与长株潭城市群以及长三角、珠三角等地区资金、技术、人才、信息、市场等要素的配置和产业分工，最终将娄底打造成湖南城镇体系中新的亮点。

4.2协调发展主要框架

该机制是一套从目标内容到实际操作的完善体系，具体包括区域协调发展的根本目标、协调内容、协调主体、协调手段、协调程序等。娄底城镇带的协调发展目标主要包括空间结构协调、产业布局协调、基础设施协调、资源环境协调、资源城市转型及各种行政关系协调，减少不同行政主体带来的外部不经济现象，达到系统整体效率的提升。

从系统的角度分析，娄底城镇带的协调发展应包括两个方面的内容：①内部协调。娄底城镇带区域内部各个要素系统在不同的地域空间上的整体发展，强调的是区域内部子系统的协调，包括地区间产业结构的协调发展、区域空间结构的协调发展、区域基础设施建设的协调发展、环境资源开发与保护的协调发展以及区域内部各种行政关系的协调发展。重点在推进娄涟双、冷新一主一副两大板块的城镇化建设；②区际协调。娄底城镇带区域作为一个利益整体对外与不同区域利益主体之间的协调，主要指积极对接和融入长株潭城市群及正确处理与其他地区性城镇群体的竞合关系，例如岳阳长江城镇群、郴州大十字城镇群，具体包括如何建立完善区域规划机制以及区域发展合作机制。

协调手段是协调行为主体为协调矛盾、解决问题而采取的方法、措施，概括性地讲包括经济手段、行政手段和法律手段等。经济手段包括制定财政支持政策、税收优惠政策、金融服务政策等，行政手段主要包括制定区域合作政策、产业指导政策、调整行政区划，其中最快速最有效的手段即调整行政区划。法律手段包括制定各种法律，将政策法定化，包括通过修编总规、制定控制性规划落实战略发展要求，制定区域生态保护政策、社会保障政策等。

协调的程序是指在协调过程中关于协调行为发生和利益主体介入的顺序、期限的详细规定，它应当是公开的、公平的和高效的。主要包括区域协调组织的程序和区域协调工作的基本程序。其具体程序根据实际情况确定，主要由政府部门组织。

图1　娄底城镇带协调发展机制框架

5　结论

文章探索了基于管治理念的娄底城镇带发展模式，构建了城镇带协调发展机制。目前的探索还停留在框架性层面，具体运作过程还需要进一步研究与实践检验。

［1］黄春萍.基于管治理念的滇中城市群区域协调发展机制探究［J］.云南地理环境研究，2009（4）：47～51.

［2］孙海燕.区域协调发展机制构建［J］.经济地理，2007（5）：362～365.

［3］覃成林.区域协调发展机制体系研究［J］.经济学家，2011（4）：63～70.

宋明印（1975-），男，高级工程师，本科，主要从事城乡规划设计工作。

F299.2

A

2095-2066（2016）19-0174-02

2016-6-22