山区县乡村基本公共服务设施配置水平评价及优化策略
——以岳西县为例

刘复友，钱　行

（1.安徽省城乡规划设计研究院，安徽 合肥 230022；2.安徽建筑大学 建筑与规划学院，安徽 合肥 23000）

山区县乡村基本公共服务设施配置水平评价及优化策略
——以岳西县为例

刘复友1，钱行2

（1.安徽省城乡规划设计研究院，安徽 合肥 230022；2.安徽建筑大学 建筑与规划学院，安徽 合肥 23000）

［提要］乡村地区存在公共服务设施供给不平衡，城乡基本公共服务设施配置差异大的问题。文章以岳西县为例，建立县域基本公共服务设施配置评价指标，运用因子分析法对县域乡村相关数据之间存在的联系与差别进行评价，总结出以下结论：岳西县现状基本公共服务设施配置存在着城乡配置水平差异大、设施配置“量充足、质不均”的问题；设施配置水平受经济社会发展水平、区位和地形因素、人口和交通因素影响较为明显，在设施优化配置研究中，要注重考虑公平、差异的因素。

基本公共服务设施；均等化；岳西县

1　引言

推进“以人为本”的新型城镇化，关键路径之一是促进城乡公共服务设施均等化配置。乡村地区在长期的农业经营模式和城乡分离的户籍制度影响下，直接导致了基本公共服务优势资源向城市集中。自党的十六届五中全会提出“公共服务均等化”的理念后，在十六届六中全会、十七大、十七届三中全会、十七届五中全会上，党中央分别从公共资源配置、公共服务体制、改革公共服务制度和社会管理建设角度对城乡公共服务均等化提出了要求［1］。在宏观战略层面上体现出城乡建设向城乡协调转变的新局面。党的十八大提出“十三五”期末全面建成全面小康社会，习近平指出“小康不小康，关键看老乡”“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区”。在“十三五”时期，中央、省和地方对新农村建设的投入比重将不断加大，力求补齐全面建成小康社会中农村这块“短板”［5］。住建部与去年十一月印发关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见，提出规划建设好广大农村，推进美丽中国建设，既是“十三五”时期的迫切任务，也是国家建设的战略任务。基于此，怎样满足不同类型乡村居民对基本公共服务的需求，实现乡村基本公共服务设施均等化配置，是美丽乡村建设的重点也是难点所在。

在城乡基本公共服务设施均等化的理念被提出来以后，国内针对乡村基本公共服务设施均等化的研究经历了供需的平衡、层级配置、以及空间布局适宜性研究的阶段。在供需平衡方面，胡畔、谢晖认为乡村基本公共服务设施均等化，就是要结合农村实际发展需求，使城乡之间及农村地区不同人群之间在公共服务设施的使用上具有相同的权利和选择的机会［2］。层级配置方面，杨建敏、马晓萱等提出“全覆盖、全方位、充足量”的思路，来实现城乡公共服务设施均等化目标［3］。空间布局适宜性研究方面，崔敏以农村基本公共服务设施为研究对象，结合GIS技术研究农村基本公共服务设施的空间选址和布局优化，从效率与公平两方面对其空间布局做出适宜性评价［4］。

2　研究对象

岳西县地处大别山腹地，安徽省西部，现辖24个乡镇，182个行政村，6个居委会，总面积2398平方公里。2016年1月住建部选定岳西县作为安徽省县域乡村建设规划的试点县之一，以岳西为试点，有利于探讨皖西欠发达地区乡村配套设施建设的经验。

图1　岳西县在大别山区域的位置图

2.1人口经济水平概况

2014年户籍总人口数为407770人，从人口密度分布图可以看出，乡村人口密度分布表现出靠近县域中心的乡村越密集，靠近偏远山区的乡村越疏散的趋势。岳西县县域乡村人均收入水平城乡差别大，靠近县城及中心城镇的乡村人均收入的优势明显，而偏远山区乡村的人均收入水平普遍不高，居民的生活水平有待提高。

2.2教育设施现状

2014年，岳西县万人拥有学校数为3.31，高于安庆市平均水平20%，高于安徽省平均水平25%，表明县域范围内普通教育设施的覆盖率较高，但万人拥有教职工数均低于安庆市和安徽省平均水平，表明岳西县县域教职工人数总数不足，同时各乡镇万人拥有教职工数差异明显，主要的教职工资源集中在县域中心城镇及重点镇附近，离县域中心较远的乡镇教职工资源配置相对不足。布局方面，普高集中布置在县城周边和重点镇，初中集中在中心镇，小学集中在行政村，并考虑到设施可达性行政村之间有共享。

2.3医疗卫生设施现状

2014年岳西县千人床位数为5.05，高于安庆市平均水平67%，高于安徽省平均水平39%千人拥有医务人员数高于安庆市平均水平54%，高于安徽省平均水平35%，表明医疗卫生设施的覆盖比较全面。县域24个乡镇都配备有各自的卫生院，各行政村都配置有卫生室，有些条件比较差的行政村或者人口较多的自然村，也配置有卫生室。

2.4文化设施和社会保障设施现状

2014年，岳西县万人拥有文化站个数为0.613，高于安庆市平均水平116%，高于安徽省平均水平184%，文化站布设充足。岳西县县域各类养老机构为48个，基本覆盖各个乡镇，入住人数达到1000人。2014年岳西县农村低保覆盖率排在在安庆市首位，远高于安徽省平均水平，说明岳西县乡村社会保障覆盖率高。

图2　岳西县乡村人口密度分布图

图3　岳西县乡村人均收入分布图

图4　岳西县域教职工资源分布图

图5　岳西县域乡村教育资源分布图

图6　千人拥有教育资源对比图

图7　万人拥有教育资源对比图

图8　万人拥有文化站数对比图

图9　农村低保覆盖率对比图

3　评价方法与数据说明

3.1评价方法

因子分析法是用少数几个因子来描述许多指标或因素之间的联系，即用少数几个因子反应原始数据的大部分信息的统计方法，可以从众多相关的指标中找出少数几个综合性指标来反映原来指标所包含的主要信息。它将多个变量综合为少数几个“因子”以再现原始变量与“因子”之间的相关关系，在保证信息丢失较少的原则下，对多个具有内在相关性的数据进行简化和降维处理以方便研究［6］。

因子分析的目标是利用尽可能少的相互独立的因子变量替代原有变量的绝大部分信息，其实现过程可以用以下数学模型来实现：

在这个数学模型中，F为因子变量或公共因子，它们是各个变量中共同出现的因子，可以把它们理解为在高维空间的互相垂直的m个坐标轴；A为因子荷载矩阵，aij成为因子荷载，是第i个变量在第j个因子变量上的荷载，它反映了第i个变量在第j个主因子的相对重要性。ei（i=1，2，…，p）为特殊因子，表示了原有变量不能被公共因子所解释的部分，相当于多元回归分析模型中的残差项［2］。

3.2评价指标构建

乡村基本公共服务设施配置受到地形、交通、人口规模和经济发展条件等诸多因素的影响，其中，基础设施水平影响到公共服务设施供给，公共服务设施影响设施需求，社会保障设施水平影响设施使用，因此，选取基础设施水平、公共服务设施水平、社会保障设施水平三大类作为一级指标，考虑到指标选取的科学性、全面性以及数据的获取性，主要选取10个主要的均等化配置量化指标进行分析。

表1　乡镇现状公共服务设施均等化配置评价指标体系

3.3数据来源

本文所采用数据源自《安徽省统计年鉴》（2015），《安庆市统计年鉴》（2015）以及县域乡村规划调研收集的各部门资料和数据。由于县城所在地天堂镇、响肠镇、温泉镇以及中关乡没有及时收集到需要的数据，因此本次研究针对岳西县县域除天堂镇、响肠镇、温泉镇、中关乡以外的20个乡镇的相关数据之间存在的联系与差别进行分析，从而对岳西县现状基本公共服务设施均等化配置做出评价。

3.4评价结果

KMO法和巴特利特球形检验法检验出岳西县县域基本公共服务设施均等化的KMO值为0.541，大于0.5，适合进行因子分析；用巴特利特球形检验法检验出相伴概率为0.000，小于显著性水平0.05，拒绝零假设，因此，认为所选数据适合做因子分析。在计算过程中，按照特征根＞1的原则选择主因子，选特征根分别为3.211、1.759、1.618和1.124为主因子，累计方差贡献率达到77.119%，已涵盖了大部分信息，能解释岳西县县域包括各乡镇的公共服务设施配置水平。使用因子的方差贡献率作为评价县域各个乡镇公共服务设施均等化配置水平的权重，于是以这4个因子的方差贡献率作为权重计算县域公共服务设施均等化配置综合得分，其计算公式为：

由综合得分分值的大小确定各个乡镇的公共服务设施均等化配置水平，并将评价结果可视化，最后的结果如表2、表3所示。

表2　相关系数矩阵特征值及方差贡献率

表3　各乡镇基本公共服务设施均等化配置水平综合评分

图10　岳西县各乡镇基本公共服务设施评价图

4　评价结果分析

4.1县域乡村基本公共服务设施均等化配置水平分类

根据均等化配置综合评分结果以及各类设施分布情况，可以将岳西县各乡镇的均等化配置水平分为三种类型：

（1）相对均等型

包括店前镇和白帽镇等，其均等化配置综合评分高，基本公共服务设施配置水平也较高，此类乡镇靠近县域中心城镇，人口密度和经济发展水平都较高，或者是交通条件较好，设施配置的总量基本能覆盖乡镇，满足乡村居民公共服务的需求

（2）相对不足型

包括五河镇、石关乡等6个乡镇，其均等化配置综合评分均小于0，表明设施配置水平低于县域平均值，设施配置的总量较为不足，但其间有些乡镇，比如莲云乡，由于是三区同城（老城区、温泉开发区及莲云开发区），人口密度较高，设施配置水平不足是由于无法满足人口增长速度而导致的。

（3）绝对不足型

包括田头乡、青天乡等5个乡镇，其均等化配置综合评分较低，由于交通不便，人口密度、经济发展水平也较差，导致设施配置水平低下，设施配置的总量不能满足乡村居民公共服务的需求。

4.2县域乡村基本公共服务设施均等化配置差异的原因分析

通过综合分析，排除政策原因、历史原因，总结出设施配置水平受经济社会发展水平、区位和地形因素、人口和交通因素影响较为明显。

（1）经济社会发展水平

岳西县域内的经济发展呈现出以县城天堂镇为中心，从中部向四周梯度扩散式的发展模式。南部乡镇以店前镇为中心，依据交通轴线梯度扩散，靠近中心城镇的乡村基本公共服务设施配置水平也相对较高；相反，离中心城镇较远的乡村配置水平低。

（2）地形和地貌因素

岳西县的区位条件是“八山一水一分田”，位于山地和丘陵地区乡镇的基本公共服务设施配置水平明显低于位于中部和南部平原地区的乡镇。

（3）人口因素的影响。

岳西县各乡镇基本公共服务设施配置水平与人口密度呈现出正相关关系，人口密度高的地区，其基本公共服务设施配置水平较高。

（4）交通与区位的影响。

距离县城和中心镇较近的乡村以及位于高速和省道周边的乡村，由于交通条件较好，其基本公共服务设施配置水平较高，而交通条件不便的乡村，设施配置水平较差。

5　现状问题总结与优化配置建议

5.1岳西县公共服务设施现状问题总结

通过对岳西县域乡村基本公共服务设施配置现状的梳理和评价，总结出以下几点需要进一步解决的问题：

（1）基本公共服务设施配置差异大

作为纯山区型县，岳西县县域基本公共服务设施配置不仅体现出城乡之间的差异，同时也体现出不同类型乡村之间的差异，在因子评价中，公共服务设施得分基本和城镇人口密度呈正相关，同时也和乡镇的等级规模、经济发展条件呈正相关，表明县域中心城镇的配置水平高于其他乡镇。乡村方面，靠近县域中心、副中心的行政村基本公共服务设施配置水平较高，靠近主要交通发展轴线的乡村公共服务设施配置也较好，而偏远山区的公共服务设施配置水平较低。

（2）基本公共服务设施配置量充足，但质不均

岳西县县域万人学校数、万人医疗设施数量和万人文化站个数等数据都在安庆市排在较高的位置，均超过安徽省平均水平，但实地调研发现，设施配置质量并不高，部分村级学校的校舍环境很差，还有部分教学点拆并没有考虑到实际的使用情况，导致部分教育设施获得性较差，适龄儿童上学远、上学难。

医疗卫生资源绝大部分集中在县级医疗机构，总量充足，但到乡村卫生室医疗卫生资源和人手匮乏，条件差、技术水平低。医疗设施配置没有考虑到二级医疗设施的获得性，导致部分偏远乡村居民住院和转院困难。

文化设施总体覆盖率高，但使用效率不高，很多村级文化站都沦为摆设，组织的文化活动也较少。乡村社会保障方面，随着近几年扶贫工作的开展，县域乡村低保覆盖率高，但山区乡村基础设施条件差，农民难有适合的途径的脱贫致富，长期靠政府补助“吃低保”并不能带动乡村经济的发展和乡村居民生活质量的提高。

5.2县域乡村基本公共服务设施优化配置的建议

本文在分析岳西县县域乡村基本公共服务设施配置现状的基础上，得出岳西县乡村公共服务设施均等化配置呈现“量充足、质不均”的特点，在下一步的乡村基本公共服务设施优化配置研究中，以下两点因素需要重点考虑：

（1）保证公平，让乡村居民拥有均等享受公共设施的机会

目前乡村基本公共服务的供给依然靠政府为主导，这就使得政府在配置公共服务资源的时候，要优先考虑到公平，让乡村居民拥有均等享受公共设施的机会。岳西县县域基本公共服务设施配置“量充足”，但这只是总量上的一个相对充足，并不意味着县域配套设施的均等化，针对岳西县县域基本公共服务设施绝对不足型乡村，政府要加大投入力度，增强该地区基本服务设施的覆盖面。

（2）注重差异，基本公共服务设施的配置要能满足乡村居民的需求

山区乡村由于地形和交通条件限制，人口密度低且居住分散，农地资源稀缺使居民点自发集中难以实现，照搬城镇标准的服务半径不具有可行性［7］。针对相对均等型的乡村，要做到优势集中，满足乡村居民日益增长的公共服务需求；而对于相对不足和绝对不足型的乡村，要结合精准扶贫和异地搬迁政策，做到量力布设，增加覆盖面，最终形成“全覆盖、量充足、质均等、可获得”的县域基本公共服务设施配套体系。

［1］沈山，秦萧，孙德芳，等.城乡公共服务设施配置理论与实践研究［M］.南京：东南大学出版社，2013.

［2］胡畔，谢晖，王兴平.乡村基本公共服务设施均等化内涵与方法—以南京市江宁区江宁街道为例［J］.城市规划，2010（7）：28-33

［3］杨建敏，马晓萱，谢水木.乡村地区实现城乡公共服务设施均等化的途径解析［C］//城市治理与规划改革——2014中国城市规划年会论文集.北京：中国建筑工业出版社，2014.

［4］崔敏，蒋伟.均等化视角下的农村基本公共服务设施布局研究——以河南省镇平县农村为例［J］.规划师，2011（11）：18-23.

［5］谢霏雰，吴蓉，李志刚.“十三五”时期乡村规划的发展与变革［J］.规划师，2016，03：24-28.

［6］薛薇.统计分析与应用［M］.北京：中国人民大学出版社，2001.

［7］栾峰，陈洁，臧珊，等.城乡统筹背景下的乡村基本公共服务设施配置研究［J］.上海城市规划，2014（3）：21-27.

［责任编辑：余义兵］

Configuration Evaluation and Optimizing Strategy of Basic Public Service Facility in Counties，Towns and Villages in Mountain Areas --A Case Study of Yuexi County

Liu Fuyou1，Qian Xing2
（1.Anhui Urban and Rural Planning and Design Institute，Hefei Anhui 230022；2.College of Architecture and Planning，Anhui Jianzhu University，Hefei Anhui 230000）

There exist imbalance of public service facility and the great difference of urban and rural public ser⁃vice facility configuration in the rural areas.With a case of Yuexi County，and a factor analysis，the paper estab⁃lishes public service facility configuration evaluation index system and evaluates the relevance and difference of related data of villages in the county.The result shows that there is great difference of urban and rural public ser⁃vice facility configuration in Yuexi.The facility configuration depends largely on economic and social develop⁃ment，regional and topographic factors，population and transportation.Great importance should be attached to eq⁃uity and difference in facility optimization.

Basic Public Service Facility；Equity；Yuexi

TU982

A

1674-1102（2016）03-0008-05

10.13420/j.cnki.jczu.2016.03.002

2016-05-13

安徽省人文社科重点研究基地招标项目（SK2015A116）。

刘复友（1962-），男，安徽枞阳人，安徽省城乡规划设计研究院教授级高级工程师，研究方向为区域发展与规划；钱行（1989-），男，安徽枞阳人，安徽建筑大学建筑与规划学院硕士研究生，研究方向为区域发展与规划。