农村土地征用问题及对策

于上

近十年来，各地土地出让金在地方财政收中的比重不断提升，2009年达到1.5万亿元，相当于同期全国土地财政总收入的46%。2010年全国土地财政收入2.9万亿元，土地市场火爆，高价地频出，地价不断被推高，大量的农村土地被地方政府征用，已逼近18亿亩耕地的红线，农村的土地出让制度成为人们关注的焦点。

1 农地被征用的现状

中国近些年在现代化的建设过程中，耕地面积锐减，目前全国的耕地面积已减至18.26亿亩。在过去的11年中，耕地减少1.25亿亩，平均每年减少1000多万亩。由于征地补偿的标准普遍偏低，农民从征地中得到的利益较为微薄。土地增值的收益大部分被政府和开发商获得。据估算，在近20年问，国家从农村那里获得土地资产收益高达2万亿元以上。

在农地的征用过程中，征用土地的主体五花八门，有些属于国家征用，有的则为地方政府征用，有些农地是由基层乡镇政府和村级组织征用，有些农地是由企业或开发商征用，有的土地则为农民内部自己占用。不同的征用者由于其法律地位以及与农民的关系不同，因而他们征地的利益追求也存在较大差别，从而造成征地后的补偿标准不一致，导致失地农民的权益难以得到有效的保障。从现有的征地手段来看，征地的手段也是各种各样，有通过先建后批的方式征用，有的是以租代征的方式来“迂回”征地，有的则是通过土地作价入股再通过股权转让的方式来征地。这些征地方式，规避了法律和土地管理制度，大大降低了征用的难度，而且，征地单位或个人在规避法律和政策规定的同时，实际上给被征地农民带来了巨大的法律风险，使被征地农民的合法权益得不到法律保障。

2 农村土地制度存在的问题

农村土地制度本身不完善，存在的问题较多。农村土地制度变迁的历史表明，农村集体土地是社会政治变革直接分配土地的结果，而非通过市场交易取得的土地所有权，后来的土地变动情况说明，通过政治运动获得了土地产权，同样也可以通过政治运动来改变土地产权。西方资本主义国家多征用私人所有的土地，土地征用的基础是私人所有的土地，土地的私人所有制约着土地征用行为。我国集体所有的土地产权界定不清晰，主体不明，农民集体所有权是一种受限制的产权，而国家是农村集体土地产权的实际控制者和潜在所有者，由此产生了征地过程中缺乏限制滥用征地权的硬性约束，频繁发生侵权行为，农民在国家、集体的利益强势下，始终是产权的弱者。农民对土地没有处置权，使农民在征地过程中无权行使自己的权利，农民对土地只有使用权，没有所有权，因而农民对于自己承包或使用的土地被征用提出完全补偿的要求缺乏法律依据。

3 农村集体土地制度缺陷的原因分析

农村土地被大量占用的现象之所以较多地发生，其症结就在于农村土地集体所有制与新的经济体制之间的背离。农村土地所有权主体——集体其实不再是独立的利益主体，而是由个体和某些集团利益混合而成的所有权，而土地真正的受益主体——农民的地权在集体所有权结构中没有充分体现和保护。所有权主体和利益的分离不可避免会引起土地资源在市场经济中的重新配置而产生的增值，不是由土地的利益主体所获得，而是被模糊的集体所有权主体和复杂的个人和集团所获得。与此同时，由于所有权主体不是直接的利益主体，也就是说虽然农地是集体所有，但农地转让并不使集体利益受损，因为集体利益在新形势下本身就是一种虚拟的利益，所以，代表集体行使土地所有权的个人和集团会愿意以较低的价格转让农村土地，从而导致多种多样的建设和开发能够轻易地以低廉的价格从农民手中获取土地，而农民则难以从中讨价还价，获得合理的价格补偿。农村土地集体所有权主体与土地使用权主体——农民之间权利集合的严重不对称，造成了真正耕作土地的人对土地失去了必要的控制权。

土地的征收引发的农地产权和失地农民的权益保障问题，较长时间以来成为了各界关注的热点论题，解决农地征用问题，不仅需要进一步的理论探索，观念更新，更重要的是制度变更和政策供给。对农村土地集体所有制的改革。并不等于实行土地私有。改革集体所有制的关键是如何使农村的土地产权更加明确、更加细化。而目前集体所有制的界定模糊，因此只有依赖法制，征地拆迁中的正义才会回归到常识，只有法律有足够的尊严，地方官员及地方政府才不会在征地拆迁中肆无忌惮，任意践踏法律，侵害农民的合法权益。