土地储备决策转变路径与决策方法研究

罗永生

摘要：土地储备制度作为一项新兴的土地调节方式对于城市空间发展格局中起到了很重要的作用。城市的土地储备能够有效规范及培育土地市场，盘活企业的存量土地，增加土地收益。但是土地储备系统也存在一定的风险，如何有效修正土地储备决策，转变路径，对于完善和深化土地储备制度意义重大。笔者对土地储备决策的路径转变提供了建议。

关键词：土地储备；决策；路径；方法

在城市经济社会的发展过程中，土地供求矛盾逐渐尖锐，并出现很多难以协调的问题，而土地储备能够有效解决土地问题，有利于城市的可持续发展。我国土地储备的主要目标是保护耕地，优化土地资源配置，提高政府的宏观调控水平，盘活土地资产，避免浪费资源，增加政府收益，为城市建设筹集资金。但是我国的土地储备制度在开始实施起，有的地方政府远离了初衷，增加了经营性及行政色彩，影响了城市的可持續发展，使土地供应结构失去平衡。因此，重构土地储备决策目标，走向公益性轨道势在必行。

一.城市空间结构优化下对土地储备决策目标体系的诠释

目前，我国正处在城镇化进程中，土地储备制度背离了公益性的轨道，过度关注经济利益，导致很多问题的出现。例如，交通拥挤、基础设施欠缺、紊乱的用地布局等。因此需要在城市空间结构的优化下载物质、经济、社会及生态的角度全面构建储备据测体系。

1.调整城市形态布局，实现物质空间网络化。第一，城市发展的多中心结构模式导致城市中心功能的分散，这样可以有效缓解中心单一到来的城市拥堵，土地储备机构可以为城市的多中心发展搭建平台，优化结构，促进郊区次中心的发展。第二，城市经济的发展，旧城逐渐衰退，土地储备可以作为抑制内城衰退，转变粗放模式的原动力，实现城市的更新，—方面可以拆迁整理，改变原有的规划，合理安排功能分区。另一方面可以向高端产业集聚空间，发展服务业，新兴产业等，促进传统产业的转型。

2.优化产业布局，协调经济空间发展。第一，加快建立可以产业模式，将开发区和大学城作为开拓空间的代表，加快城市空间的跨越性转变，及时调整空间结构，延展城市的创新空间。第二，第三产业的发展促进了高端产业的逐步走向成熟，加快发展高端产业成为毕竟之路，同时，在发展金融服务为主的高端产业的同时，最好选址在配套设施齐全的趋于，增强核心辐射能力。第三，新兴商业的发展迅速涌现需要在功能和几倍上合理规划商业结构，加速商业业态的多元化，实现城市边缘地域重组。

3.融合阶层收入，缓解社会空间矛盾。第一，在居住用地方面，政府应该加强保障性住房的建设，对居住空间进行引导，这样有利于不同阶层收入人们接触的机会，融合阶层收入。第二，居住空间分化很容易导致社会空间矛盾的产生，在公共资源的运用上对弱势群体再次剥夺，所以，在土地储备过程中，针对城市的具体情况，提高低收入人群所居住地区的配套设施，实现社会资源的均等化。

4.优化生态网络化建设。第一，在城市建设中，要加强生产绿地，逐步提高生态的系统功能，优化景观布局。第二，重建绿地空间格局，城市建设中要注意维护景观的生态过程，加强边缘地区格局的规划，建设绿色水系廊道，在城市和郊区之间维护自然残骸斑块的联系。

二.建立在城市空间结构优化基础上的土地储备决策转变路径

路径的转变需要依靠外部力量或者政治体系的决策。所以，优化土地储备决策需要借助政府干预，才能有效修正路径，形成科学的运作机制。

1.改革决策机构，促进职能转变。第一，由集权向分权转变。我国大部分的土地储备决策机构都是集权的，在优化城市空间结构基础上，需要加速向分权结构转变。可以组建以国土资源部或者规划部为核心的决策机构，分析土地储备潜力、空间分布及数量等，制定科学规划，通过灵活的方式增强决策的民主和科学性。第二，政府部门由经营土地职能转向管理职能。在发达国家，土地的储备机构一般只是提供管理和服务并不参与市场，而在我国，储备机构既是经营者又是管理者，镈饪其经营职能能够促使政府将重点放在管理调控方面，坚持以保护生态、传承城乡文脉作为城市发展的指导方针。

2.转变土地储备的内在机制。第一，改变用地生财之道，坚持城市的可持续发展。面对地方政府土地财政的特权，需要对财税进行改革，消除土地储备目标异化的内在动力，促进城市格局发展的优化。通过完善地方财政体制，缓解地方政府的压力，或者将批租制改为年租制，提供财政支持，拓展融资渠道。第二，又多规分立向多规融合转变。我国的城市规划在主体、标准及监督机制方面都存在差异，管理出现混乱，城市土地资源浪费，冲击着城市空间结构，因此有必要进行多规合一的改革，搭建联动的信息平台，逐步提高规划的管控水平，引导城市土地储备的发展。

3.转变土地储备计划编制的思路。第一，良好的城市储备制度能够有效加速城市的理性增长，可以控制城市无序蔓延，提高土地的集约利用效率，这样要求政府部门要加强对增量土地储备的控制，避免内城的衰落。同时，在土地储备制度实施的过程中要注意将居住和产业用地的布局融合，多功能利用土地，实现平衡发展，建立土地精明的增长模式。第二，转变规划模式。地方政府在实施土地储备制度的时候仍以传统方式为主，重视建设用地，忽视配套设施和生态环境，使生态环境失衡。为了达到城市自然生长的良性循环，需要将反规划纳入到传统模式中。优化景观生态格局，在生态承载力的前提下，控制土地储备，优化空间布局。

结语：城市储备制度的实施能够有效促进城市良性更新，加强政府对土地市场宏观调控，优化土资源。土地改革的深化对土地储备决策的路径转变提出了更高的要求。在坚持优化城市空间格局的基础上完善土地储备制度势在必行。在决策调整时，应该依据不同地域城市发展的需求，促进土地储备决策向公益性方向发展。