社会影响评价视野下的怒江开发

于晓刚，云南省大众流域管理研究及推广中心主任，“绿色诺贝尔奖”之称的戈德曼奖获得者，菲律宾政府麦格赛赛奖获得者。

怒江在21世纪初进入了不平静的年代。

我国启动了西部大开发。中央和地方政府把“西电东送”作为体改+技术+资金+市场一体化整合推进的模式。首先解决国企垄断问题，把巨无霸中国电力公司资产拆解成为5家发电集团和两家电网集团。让其在市场上竞争博弈。这五兄弟旋即开始了瓜分水电资源：落差、坝址或整条江河。河流被简单化为水能基地，怒江成为中国水电基地之一。

水电公司投入资金和技术，地方政府投入政策和国土资源（大部分靠低价向村民征地）。云南省主政的书记白恩培（贪官已判刑）在2004年云南省省委全会报告上要求云南省统一意志把水电为主的电力建成云南支柱产业。但电力市场在哪儿？该计划认为市场是可以创造的，云南一位副省长去广州请求广东政府为云南电力开放市场，甚至要求中央政府促广东购电。然后在云南又号召多建水电支持广东发展。（这为后来的产能过剩、水电站大量弃水埋下伏笔）当然，这段时间也少不了大造舆论，国家战略论、绿色能源论、水电脱贫论，以及西部大开发战略机遇期的宏大叙事充斥在官方和非官方媒体上。

有关流域生态破坏和移民社会影响，边疆少数民族自治问题却很少被重视。云南山地占94%，坝区仅6%，而人口大多居住在河谷坝区。水电开发必然造成大量移民。另外三江并流地区河谷多为少数民族原住居民，这些不同文化、不同生产生活方式，权利意识几无的人群将在大开发旗号下为水电公司让路而背井离乡。在改革开放二十年后，这么低廉的移民成本（包括低权利意识）和地方政府GDP冲动，真可谓极佳的战略机遇。从水电开发的财务可行性研究来看成本效益足以支持上马更多水电。从工程技术可行性研究来看西部山高谷深，多处坝址可建高坝大库。然而，生态环境影响、社会影响、地质地震风险、水坝多个梯级开发其累积影响是否也可行？大量不确定性和无法预知的风险，忽略还是事先防范？显然，水电战略机遇隐藏巨大危机。怒江十三级水电计划就是在诸多不确定条件下出台的。

为何保护怒江

我为何关注怒江？这与我研究流域管理有密切关系。1998年，作为云南社科院民族学研究人员，我在亚洲理工学院做有关流域管理方面博士论文，我一直希望把民族学与环境保护学结合。这年长江下游发大水，我进入金沙江一带做流域天然林和社区发展调查。

一系列问题展现在我面前：天然林商业性砍伐、林业财政、社区资源权属，GDP导向的水电开发等等。因为丽江拉市海流域问题集中，筑坝蓄水为打造高原水乡——丽江古城，淹没了拉市海周边农田，失地农民生存发展困难，上下游显失环境公正。山区彝族水源林保护与坝区湖泊保护区没有建立生态补偿关系，保护者和受益者成本效益倒置。拉市海浓缩了很多流域开发决策问题，我打算把论文调查点就设在拉市海，后来形成了拉市海参与式流域管理的项目。

我本来可以只专注于拉市海流域管理和完成我的博士论文，然而，中国西南流域大开发的迅猛趋势使我如坐针毡。云南澜沧江漫湾电站于1985年上马，1996年建成发电，装机容量125万千瓦，当时是中国西南最大的电站。2001年，漫湾电站运营5年，被列为水电行业投资最省、效益最高的范例。但我也得知库区生态灾害频发，移民生存困难，大量社会遗留问题未获解决。我向乐施会申请了调研经费走进漫湾库区。

我在亚洲理工学院读博士期间除了学习环境管理知识，还特别关注了被称为应用社科前沿的“社会影响评价”。我还接触到一份文件叫《世界水坝委员会报告》。这是个由多方利益代表组成的委员会，有政府、水电公司，科研部门、公民社会参与，经过多年调研和大量案例分析得出结论的报告。报告最重要的观点之一是“影响应该与受益相当”，水库移民利益不应该被剥夺。带着这份报告和社会影响评价方法，我和社科院一位朋友在漫湾库区一个月走访了5个有代表性的受影响社区。收集到的信息和初步评估又反馈到当地县级政府（5套班子）。我们又用两个月时间分析整理撰写了180页的漫湾水电社会影响评估报告。不久新华社内参部记者把其浓缩为《国内动态清样》，呈现到时任总理的朱镕基的办公室。总理指示云南省政府即刻着手解决社会问题。后来得知这份报告的含金量是8千万移民补偿款（可能更多的含金量是报告的建议在2006年颁发的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》有所显现）。库区移民和政府都写来了感谢信。

2002年底，我参加了在肯尼亚内罗毕由联合国环境署举办的水坝与可持续发展论坛。之后我和朋友翻译了《世界水坝委员会报告——公民指南》，并由水利部内部出版印刷，广泛散发到云南一些水库移民社区。一位搞漂流的老外在澜沧江漂流时看到这本书激动得当时就落泪，后来找到我表示敬意，说这条江有最坏的开发方式，但也有这本最好的“弱者的武器”。2003年国家环保总局也翻译出版了《世界水坝委员会报告》（简称《报告》），还聘我为审校。我以为出版传播这个《报告》，中国水电发展应该走上正路。2010年我惊讶地发现这份报告还积压在出版社仓库中，据说原因是《报告》的传播可能阻碍水电开发。

2003年初，怒江开发开始有了动静。其实在2002年云南电力企业已成热锅蚂蚁，被各大央企集团分割和并吞着。2003年年头，怒江的开发已经见诸报端。华电集团与云南省政府签署了《关于促进云南电力发展的合作意向书》。 年中云南华电怒江水电开发有限公司成立。这年全国各地被SARS病毒侵扰，而云南避免了SARS却受水电热灼烤。水电开发与江河保护的天平明显失衡。

不过也有两件事为天平的保护一端加码，一件是7月份，三江并流申请世界自然遗产成功，作为环保人我们都很高兴，既然申请了世界自然遗产就有责任保护。另一件是9月正式实施的《环评法》，虽然《环评法》没提到社会影响评价，但已有一点公众参与内容。我们NGO可以进一步参与决策过程，保护怒江自然遗产。

在8月初，绿色流域和云南大学共同组办了漫湾环境与社会影响评价汇报会。参会有80人，参会单位除国家环保总局、省委、省政府研究室、电站所在地市的发改委，华能集团（漫湾电站），还有自然之友、绿色和平及湄公河观察民间组织。我负责介绍漫湾社会影响，云南大学学者负责介绍环境影响。会上我极力推介《世界水坝委员会报告》，希望建立一个网络，促进流域开发更加可持续。

8月14日《怒江中下游流域水电规划报告》（两库十三级开发方案）提交国家发展与改革委员会评审。环保部门官员提请发改委等待9月1日《环评法》正式实施后专项审议。9月3日北京传出消息，在有关怒江开发专家座谈会上一些专家和NGO人士反对怒江开发。

由于年初SARS事件媒体噤声导致事态扩大的教训，这时有关怒江开发的不同声音开始在媒体出现。绿色流域决定利用国庆长假驱车考察怒江峡谷。在考察过程中我们得知国家环保总局解振华局长和保护司司长杨朝飞考察怒江，云南省徐省长陪同。我立即与杨朝飞联系，得知解局长也希望听取地方NGO的声音，我们就约定在贡山见面。不料因云南发生矿难，解局长不得不缩短行程，会见被取消。

但是，在这一次的考察中，我们在怒江的一些坝址，特别是怒江峡谷内对植被类型、地貌险要、地质脆弱、河流美景、风土人情等拍摄了大量图片。我们还与怒江傈僳族自治州州长、旅游局长和发改委官员见面座谈。我介绍了国际上大坝建设的新趋势：环境和社会的可持续性。介绍了世界遗产地发展旅游一些成功案例。我对州长说，怒江已经获得世界自然遗产的桂冠，等于已经获得博士答辩资格，保护好了可以获得可持续发展博士学位。开发水电顶多只是个工程硕士，将丢失更有价值的学位。州长笑笑回应：身不由己。

应北京环保NGO邀请，绿色流域10月至年底做了多场有关怒江和澜沧江水电与环保的讲座。11月又与绿家园、自然之友等NGO一同参加由泰国组办的60个国家NGO参会的国际河流大会。会上60国NGO代表签署了请求联合国教科文组织关注怒江开发的联署信。12月初与泰国和缅甸NGO草拟联署信恳请温家宝总理关注怒江开发对下游萨尔温江流域的影响。这封信递交中国驻曼谷使馆，并被《曼谷邮报》报道，泰国时任总理他信回应记者：相信中国作为一个负责任的大国不会做出公民社会所指的事。

2004年1月初，绿色流域与中国社会科学院环境与可持续发展中心及四个研究组织合作，在社科院大楼举办了“水电工程的经济，社会和生态环境影响”研讨会。参会者不仅有社科研究人员，也邀请NGO和媒体参加。会议成果丰盛：出版会议论文《科学发展观与江河开发》（社科院郑易生先生主编），包括哲学思考，决策程序，开发方式，具体项目社会影响，环境影响分析水电发展，内容很丰富，成为水电慎建派的一个指南。2月份，媒体组团访问怒江（之后绿家园组织了“江河十年行”，每年访问怒江）。NGO与科学界、媒体界建立互联关系；主持会议的社科院两位郑教授总结了会议，会议纪要通过社科内参呈国家领导人阅。民间社会与科学界双赢：民间话语得到科学提升和增强，社科对象从抽象原理转入到可持续发展的真问题。之后这种合作双赢局面一直维系。

在云南，对白恩培书记水电作为经济支柱特别是开发怒江的决策，一些民主党派有看法。绿色流域主动与民盟联系，共同草拟在2004年3月政协会议的建议案。政协会议是为了听取各党派的意见，过去多是支持或弥补政府决策的建议，但这次与白书记意见相左的建议案在大会发言，被收入政协提案。第二天《中国政协报》大幅进行了报道。

这些倡导活动推动了我国领导人对怒江慎重决策。温家宝总理在国家发改委上报的怒江开发计划书上指示：“对这类引起社会高度关注，且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究、科学决策。”

2004年，当水电专家、政府官员与环保界人士就怒江流域保护还是大型水电开发争议不休时，当地村民默默无语。他们对水电开发和移民计划并不知情。对政府说发电之时就是怒江人民幸福之日，以及环保人说的环境和社会影响都半信半疑。绿色流域在5月份，协助怒江两个潜在移民村村民14人访问了漫湾电站移民村。没有得到土地赔偿的漫湾移民沦为拾荒者抢拾垃圾的场景令怒江人震惊。他们回去后把了解到的情况告知了怒江其他村民，引起极大反响。这不仅促进了漫湾遗留问题的解决，也促进了云南新移民政策出台，移民补偿从漫湾人均5千提到人均约8万。访问过程被环保人史立红拍成录像《怒江之声》广为传播。

中国媒体和外国媒体对西南水电（包括怒江）开发与环境影响表现出井喷似的关注。几乎一个星期就有一家报纸或杂志采访或需要了解绿色流域的观点，我们也热情接待所有前来的媒体记者。我们知道许多媒体是承担压力和风险报道怒江的。而我们也需要把所了解的问题、理论分析和民间诠释通过媒体告知公众。

2003年底，CCTV新闻调查栏目找到我，请我和摄制组一起去怒江，他们希望拍摄一部20年之后才能解禁的纪录片（摄制组认为或许多年后解禁，还可以告诉后人，怒江开发有不同声音）。我还为这种悲观精神说服了。超出预料，2004年3月两会期间竟然播出了《怒江的选择》，成为两会焦点之一。

2003年至2006年民间揭示水电环境和社会风险的报道约百余篇。媒体多是外省来的，云南媒体已全被“打招呼”。2004年，怒江开发被列为国内广受关注事件第九位。媒体放大了民间声音，尽管这些报道也都力求政府、水电开发商和NGO的舆论平衡。绿家园汪永晨和中青报张可嘉组织的每月一次记者沙龙使得许多在京媒体关注水电并获得报道线索和方法。《人民日报》《中国青年报》《经济观察报》《21世纪经济报道》《国际先驱导报》《南风窗》《南方周末》《新京报》都有大篇幅的报道。《中外对话》提供了一些专业性且中英双语的江河环境报道。有些报道的时间十分关键，为中央决策提供了契机。

话语、权力和NGO参与

至今，水电和环保的舆论硝烟还没有散去。在“西部大开发”和“西电东送”水电强势“舆论炮轰”下，许多似是而非的水电话语和叙事成为政策或为政策的支撑。如“怒江发展的唯一出路是水电”，据说2003年在怒江州，每一个部门都要出一篇文章从职能部门角度论证“唯一出路”。可见水电挟持了怒江地方政府决策。再如，那时人民常常听到，每一条江河都应该发电，为什么要留一条自由流淌的江河，让水白白浪费？（顺便提及一下，仇和书记（贪官已被双规）也有类似言论，云南的水都流到国外了，大中小水库要蓄起来）。能源增长必须超前，能源安全经济才安全，社会才安定。中国水电资源世界最优，目前已开发占可开发量比例还很低。中国水电技术成熟。只有水电是可以大规模商业开发的可再生能源。是实现可持续经济增长，资源节约环境友好最正确的选择。水电开发可是使移民脱贫致富，创建和谐社会。这些话语以斩钉截铁的语气不容商榷和反思，并由科学或工程专家的口中涌出，为决策论证合理性并合法化。通过学术专家和职能部门技术官僚，学术话语和决策行动被精巧设计，把还在探索中的假说或预设情景变成需要统一各界各级意志的战略、政策和规划。再补充一些支持决策的文件如环境影响评价、地震安全评价等（出钱搞定，特别通过红顶评价机构）。万事具备，东风强劲，白恩培披袍挂帅发号施令党政统一意志把水电培育为云南支柱产业。地方宣传部门对决策的大力宣传和屏蔽其他声音也是程序所需。这可以使（可能还是值得商榷的）一些发展路线和项目合法化、合理化并内化为每个人认知。

民间组织如何参与决策过程？决策场域是被决策者控制的。决策场中专家和官员早已熟悉，邀请谁和拒绝谁常常内定。决策内容也已经划定，哪些突显及哪些隐去。背后是利益趋使，过程是权力运行。

法国哲学家福科认为，政策运作可以看作“政治技术”，植根于公民、专家和政治权威之间的权力关系，他认为政策不是不能改变。倡导政策改善，民间组织从常识出发去构建民间话语，小米加步枪与御用专家抗战。

民间话语如：发电只是河流十多种功能的一种，每种功能都满足某些需求，如生态需求，生物需求，沿河人类生产生活需求等。几千年河流流淌没有发电不是也孕育和维持中华文明和绿水青山？这算白白浪费吗？能源充足不一定经济就安全，能源成为中东一些国家“资源诅咒”。经济发展正朝着低耗能模式发展，我省高耗能产业在转型和萎缩，水电产能过剩大量弃水，因此留下一条自由流淌的河流，让其生机勃勃，发挥多种生态功能就有其合理性，况且怒江是世界自然遗产部分，国家和百姓有责任保护。大量投入水电，破坏了河流生态，而结果是过剩，岂不真正浪费？水电为主的能源支柱产业，意味着需要建更多的煤电调峰填谷，省内温室气体排放大增，这个支柱产业还清洁绿色吗？中国不仅水电资源，风能和太阳能资源也极为丰富，比水电受可开发量的限制还少，且技术成熟度不亚于水电。而且，其环境和社会影响比水电更小。水电并不一定能让移民脱贫致富，大量案例证明搬迁后，如果没有保护他们权利的移民政策，移民失去生计生活更加困难。

仅仅在媒体上隔空喊话还不够，进入决策场域才能与对手对话谈判。2004年10月北京举办联合国水电与可持续发展研讨会。云南水电库区的5位移民代表在绿色流域协助下注册参会。有金沙江和澜沧江的代表，怒江代表被当地政府控制。参会移民彬彬有礼，利用每一个有限机会与学者、官员、水电老总交流对话，理性提问和质疑移民政策，要求落实中央给的知情权、参与权、监督权、表达权。受到国内外与会者关注。会议内容从水电辉煌业绩展示被引入如何更实际地解决水电开发社会环境影响。我与华电老总贺恭（主持怒江开发）在论坛上见面，我的演讲水电社会影响评价和公众参与受到听众欢迎。全国人大环资委委员中国水利水电科学研究院副总工何少苓女士，过来打招呼，说你的观点很好，来的移民代表很有水平。这次移民参加联合国的专业大会，在国内创造了历史。重要的是达到了双赢局面，中国政府表现了宽容，移民得到发声机会。开幕式中国政府代表没有一句谈及水电移民问题，但闭幕式政府代表不断强调搞好移民工作的重要性。移民的声音也通过媒体报道出来了。中国河网等几家NGO 共同起草了关于水电开发重视环境社会影响的NGO声明，获得了15分钟宣读。之后，水电移民的利益和权利在政策变化中逐步得到一定增加。

其他参与决策的例子还有：2009年中，绿色流域应发改委能源研究所邀请参加“水电开发管理咨询会议”，再次强调水电开发社会影响评价的必要性。在决策者周围有一些极高责任感且可以影响决策的专家，与他们合作，效果倍增。2009年初，国务院参事“私访”怒江，我详细介绍了水电对少数民族文化和权利影响，回去后参事直接向总理汇报。2011年底，绿色流域陪同地质地震专家徐、孙二老（近80高寿）考察怒江水电坝址地质条件和地震风险。专家写报告给温家宝总理，温总理批示水利部、云南省政府深入研究地质地震问题，慎重决策。2014年，绿色流域通过全国政协委员王名提交《关于西部水电开发应保障少数民族权利的建议案》，被列入全国政协提案。

水电还是国家公园：怒江选择

怒江州早在“十五”规划时就把生态旅游作为最主要的开发思路，以配合“三江并流”世界自然遗产申报。2003年由于水电资本来袭，并自上而下推行，旅游开发只好让路。水电开发计划虽然宣传可带来GDP大幅增长和大笔税收，但因其不可避免的大规模环境改造和社会影响及地质地震风险，以及决策过程缺乏透明和公众参与，受到NGO质疑和广泛社会关注而被国务院总理叫停。这一停转眼十多年。2016年年初，云南省新书记李纪恒在多次考察怒江州之后，提出了开发怒江大峡谷国家公园和扶贫脱贫攻坚思路。这一思路在云南省两会上得到支持。据报道，李纪恒书记要求“将怒江州规划为一个或多个国家公园，用足用活国家公园政策”，省政府更提出“要以高端化、国际化、特色化为方向，以打造世界级旅游目的地为目标，从旅游供给侧结构性改革入手，实施好怒江脱贫攻坚旅游建设发展规划”。正在云南省作出国家公园抉择之时，媒体透露国家发改委能源局《水电发展“十三五”规划（征求意见稿）》中，怒江水电再次进入重点水电发展之列。

自然之友、绿色流域和绿家园就此造访能源局并与官员对话。能源局强调他们将再次上报怒江水电计划，由国务院作出决定。他们认为怒江要脱贫致富最好的方法就是搞水电开发。但能源局又承认没有办法强求，如果云南省和怒江州放弃大水电一心一意开发国家公园。

怒江峡谷再起迷雾。