创造就业，政府投的钱会白花吗

云贺

造就业机会是当今许多国家面临的一项重大挑战。世界银行发布的《2013年世界发展报告：就业》显示，未来十五年，全球需要创造6亿个工作岗位才能将就业率稳定在目前的水平。为此，各国政府投入大笔资金、采取了诸多促进就业的措施。但这些措施真的奏效吗？

今年8月3日至5日，布鲁金斯学会召开了第13届“布鲁姆圆桌会议”，主题是“发展中国家未来的就业局势”。来自德国帕绍大学发展经济学专业的教授迈克尔·格林姆（Michael Grimm）在会上评价了各国政府的就业政策，并发表了题为《哪些干预措施可以促进就业》的文章，提出了发展中国家应对本国就业压力的思路。他认为，政府若想实现就业目标，需根据不同类型企业的特点和需求，采取不同的就业干预措施。

四种就业干预措施

《哪些干预措施可以促进就业》一文总结出四种就业干预措施：提供融资服务、开展企业培训、进行政策扶持以及促进企业规范化。文章认为，如若政府应用得当，这四种措施会在不同程度上有利于创造就业。

提供融资服务。政府为企业提供的融资服务主要包括小额贷款方案、现金及实物补贴等。在理论上，企业获得了一定程度的金融支持，成本减少，产出和收益随之提高，最终会促进企业就业岗位的生成。迈克尔·格林姆在文章中表示，融资服务对微型初创企业和处于扩张阶段的大企业较为有效。但总体来说，融资服务对就业的影响力相当有限。

这是因为，大多数贷款方案所提供的数额太小、期限太短，无法使企业的生产规模和生产技术得到跨越式改变，因此也就很难在短期内创造大量工作机会。实际上，企业通常会选择从既定数量的员工身上获取更多产出，而不是增加员工的数目。另外，许多企业会把贷款或现金补贴用做周转资金、企业消费或是偿还早期的贷款，而非用于生产性投资。这可能将促进企业销售额的提高，但不会对就业产生显著影响。

开展企业培训。由政府买单为企业提供培训服务，包括技术培训、业务技能培训、金融知识培训和生活技能培训等。政府希望通过开展培训项目，改善企业的业务能力，从而提高生产效率、促进产出，最终创造就业机会。企业培训的对象通常是处于初创期的微型企业，或是有潜力进行自主创业的青年群体。

迈克尔·格林姆认为，想让企业培训发挥最大效用需满足两个条件：有针对性，即要为某一类型的企业量身定做，以填补特定知识领域的空白或提升关键业务领域的能力；有持续性，成功的企业培训通常需要持续至少一整年，每周至少进行一次，一次性的培训可能无法达到预期效果。

需要注意的是，企业培训最显著、最直接的影响往往不在于创造就业，而是提升员工的业务技能、改善员工的工作态度、培养企业家精神以及促使企业更认真地思考其商业模式。

进行政策扶持。由政府为企业提供支持性服务和扶持政策，例如税收减免、工资补贴等。迈克尔·格林姆认为，如果政府以企业的需求为导向，有针对性地为企业提供服务或优惠政策，此类措施将能有效地促进就业。其中，针对生产过程创新与产品创新的税收减免和财政鼓励政策，尤为有效。

然而，对于扶持政策中的重要组成部分——工资补贴项目，迈克尔·格林姆却持两面的态度。一方面，工资补贴可以使企业以更低的成本雇佣员工，对促进就业有直接且显著的作用。虽然工资补贴的花费较多，但各国政府还是乐于采用这一措施。另一方面，工资补贴往往会给政府带来额外的损失。例如，斯里兰卡的一项实验研究证实：在补贴政策执行前，许多工人的工资都低于政策补贴率，但他们都还是能接受。这意味着，无论政府是否实行工资补贴政策，这部分工人都会被雇佣，政府的大笔花费并没有起到促进就业的作用。

促进企业规范化。在中低收入国家，许多小微企业都存在着经营管理不规范的问题。例如，有些企业并没有在税务机关登记，经营运作也常常游离于监管政策之外。目前，政府面临的问题是：促进企业规范化能否达到改良企业绩效和扩大规模的目的，从而实现创造就业的最终目标？

就创造就业而言，文章认为，这一措施很难产生立竿见影的效果，对小微企业来说尤其如此。实际上，大多数小微企业很难享受到规范化所能带来的好处。原因有两方面：一是规范化会给这些企业带来新的税务负担，且在实现规范化过程中还将产生额外费用，如注册手续费等，这些花费足以将一部分小微企业挡在规范化的大门之外；二是许多小微企业的规模太小、盈利能力也十分有限，即使实现了规范化也很难在提高收益方面产生显著作用，更不用说创造新的就业机会了。

不过，迈克尔·格林姆并没有完全否认规范化经营管理对企业产生的积极作用，特别是对于那些之前已经取得不错业绩的大企业。对此，政府需要做的是简化规范化的手续、减少办理手续产生的费用，最大化规范管理为企业带来的益处。

如何应对就业压力？

要想创造就业岗位，明确企业特点和需求是关键。迈克尔·格林姆认为，对于不同类型和发展阶段的企业，政府应采取不同政策措施，这样才能提高国家的整体就业水平。

在大多数发展中国家，中小微企业吸纳了大部分劳动力，在解决就业难题方面扮演着重要角色。然而，当前全球进口市场，特别是在制造业领域的竞争日益加剧，这很可能会对中小微企业形成巨大威胁。对此，政府应确定重点发展企业（那些有发展潜力，但受外部因素所限的中小微企业），对其实行适当的政策，以提高这些企业的生产率，保证本国生产者不被其他国家那些拥有超高劳动生产率的企业挤出市场。

对于那些大型的、已实现规范化经营管理的企业，政府需积极引导本国企业适应和应对两大变化趋势：

一是自动化大潮将可能在不远的未来改变全球就业局势，一部分本地工作岗位会在他国被机器所替代。对此，政府和企业都应积极思考如下问题：在自动化时代，哪些工作将被替代？会生成哪些新工种？就业人群需养成哪方面的业务技能才不会被淘汰？

二是电子化趋势使发展中国家向发达国家输送服务变为可能。例如，印度已将国际呼叫中心视为一项可行的经济战略。总体来看，电子化将为那些拥有一定文化程度劳动力队伍的国家提供新的就业机遇。