阻滞公务员家庭财产申报推进的主观因素分析

罗凤梅

摘要：财产申报发展至今天，在我国仍处试点阶段，举步维艰，这不仅有客观因素还有主观因素。主观因素主要基于财产申报主体的多重角色冲突，公务员隐私权和公民知情权的冲突，宪政与民主观念的薄弱以及对风险可能性的顾虑等。为有效化解主观方面的阻力，首先公务员队伍应树立正确的权力观，增强对财产申报的认同度；其次要完善公开制度，保障公民知情权的同时保护公务员隐私权；第三要加大违法成本，对违反申报制度者处罚的同时惩戒滥用知情权者；第四应采取自上而下推行策略，高层率先垂范的同时地方逐级扩大，推动公务员财产申报的早日实施。

关键词：财产申报制；实施阻力；主观因素；突破途径

中图分类号：D5 文献标识码：A 文章编号：1004-3160（2016）05-0120-05

一、制度实施与人的主观因素之间的逻辑关系

制度是人的创造物，根源于人的现实需求，是故人作为制度的主体，是制度中最活跃的因素。马克思说：“人作为对象性、感性的存在物，是一个受动的存在物；而由于这个存在物感受到自己的苦恼，所以有情欲的存在物。情欲是人强烈追求自己的对象的本质性力量。”[1]P122所以人与制度之间除了创造主体与创造对象之间的关系之外，还存在另一层关系，即作为感受主体的人和作为被感受对象的制度之间的关系。这两层关系都与人的主观相联系，直接决定制度的优劣以及制度的实施与否。

（一）创造主体与创造对象的关系

制度的产生源于人类群体性生活，群体性生活离不开秩序，秩序使得人与人之间能够有序交往互动。人类社会与动物界一个很大区别在于人类秩序从总体上来说能够使其逐渐摆脱“丛林法则”，实现人性的光辉。因此，历史上不同时期、不同族群的人不断运用习惯、伦理、道德来确立社会秩序。然而随着群体性生活人数越来越多，人们发现习惯、伦理、道德已不足以让社会井然有序，为此人们选择建立一些制度（规则、机制、体制等等），防止无序状态的出现，以实现自己对于理想社会的憧憬。在这个过程中，人是制度的创造者，制度则是创造对象。创造者创造制度的初衷是为了社会良性互动，不断达到理想状态，所以从这一层面讲，人类应该并且愿意尽可能创造出最优秀的制度。然而创造主体并不是所有社会主体，而是部分代表性人群，因此制度的完善与否实际在一定程度上取决于部分代表性人群的智慧。具体到财产申报制度，创造该制度的主体不是民众，而是部分政府公务员，该部分公务员的智慧对此制度的健全与否起着较大决定作用。

（二）感受主体与感受对象的关系

由上述马克思的观点可知，人是制度的感受主体，而制度是一种约束人类行为的规则，那么感受主体是否接受这一制度则取决于该制度是否会给他（们）自身带来苦恼和难受。财产申报制度的感受主体包括民众和公务员，其中公务员作为感受主体包括两类：一类兼创造主体和感受主体于一身，另一类是和民众一样的单纯感受主体。民众作为感受主体之一，对财产申报制度自然欢欣鼓舞，而公务员作为另一感受主体，则不一定欣然接受，因为前者能从这一制度的实施中获利（如监督、防止权力滥用，政府更清廉，社会更公平正义，甚至是猎奇心理满足等等），而后者得到的是更多的约束（财产被公众知晓，尤其是部分腐败分子的腐败行为被制约、腐败资金暴露等等）。公共选择理论告诉我们，追求个人利益最大化是人的本性，改革一旦影响到个人利益，选择趋利避害，抵触、放弃改革则是人的第一反应。所以这一制度的实施还取决于不同利益主体之间的博弈均衡状态与政府的理性选择，各种利益集团的利益博弈与力量对比往往决定了制度的优劣和实施速度。

二、家庭财产申报制度实施阻力之主观因素分析

（一）财产申报主体[2]角色冲突

“角色”一词来源于戏剧，指演员在戏剧舞台上所扮演的剧中人物及其行為模式。英国戏剧家莎士比亚说：“全世界是一个舞台，所有的男人和女人都是演员，他们各有自己的进口与出口，一个人在一生中扮演许多角色。”社会角色是指处于一定社会地位的个体，根据社会的客观期望，借助自己的主观能力适应社会环境所表现出来的行为模式。[3]P80戏剧舞台是个小舞台，社会是个大舞台，人们在这个大舞台上扮演的不只是一个社会角色，多个社会角色集于一身容易使个人陷入矛盾困境。因为不同的社会角色有不同的权利和义务，而且不同的社会角色面临不同的人，不同的人对社会角色承担者的期望不同，为了达到不同期望各种角色可能出现冲突和抵触。

公务员就是一个多重角色承担者。首先，作为人类普通个体而存在的“私人”，公务员拥有一般社会成员所应当承担的权利和义务。其次，公务员是“公共人”，在行政组织中承担其职位所赋予的权利和义务。“公共人”代表的是社会公共利益，“私人”代表的是个人利益，公共利益与私人利益属于不同性质、不同身份、不同领域。公务员作为社会公共利益的代表，应以维护公共利益为目标，然而在其具体行政行为中却发现有时维护公共利益会导致私人利益受损，维护私人利益会损害公共利益，这种情形下，“经济人”本性容易引诱公务员摒弃“公共人”角色，选在以个人利益为价值取向的“私人”角色，从而损害公共利益。对于财产申报制度的实施，公务员作为感受主体感到是一种约束，不但制约其不廉洁行为，而且还可能使部分腐败分子置于牢狱之灾的危险之中，显然该制度的实施于其个人不利，因而一定程度增加了制度实施的阻力。笔者作为反腐败专家王明高老师的课题组成员之一，在研究过程中采用随机问卷调查方式发现，约93%的调查对象认为家庭财产申报制度实施的阻力主要来自领导阶层。另外《法制日报》对包括阿勒泰在内的一些新疆地州市官员随机调查结果显示：七成受访官员反对财产申报制度，无所谓者占两成，坚决支持的仅仅一成。[4]二份资料均应证了这一观点。

（二）隐私权和知情权的冲突

隐私权的概念最早出现在美国法学家赛缪尔·沃伦（Samuel D.Warren）和路易斯·布兰蒂斯（Louis D.Brandeis）在哈佛大学《法学评论》上发表的《隐私权》一文，他们认为隐私权是个人在通常情况下决定他的思想、观点和情感在多大程度上与别人交流的权利。[5]英国《牛津法律大辞典》解释隐私权是不受他人干扰的权利，是人的私生活不受侵犯或不得将人的私生活非法公开的权利要求。[6]P719我国不少学者对隐私权有自己的定义，但时至今日此概念的标准定义仍莫衷一是。在众多的定义中，笔者觉得王利明老师的定义抓住了该权利的本质，他认为隐私权是自然人享有的对其个人的、与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。[7]P480从他的定义可知隐私权关键点一在于“隐”（隐藏起来，不愿意公开），二在于“私”（只属于个人，与公众利益无关）。

知情权概念最早于1878年由宾夕法尼亚州詹姆斯·威尔逊（James·Wilson）涉及，他说：“国民有权知道其代理人正在做或已经做的事，对此绝不可任由秘密进行议事程序的立法机关随意妄为”。[8]P397作为一种正式权利主张则是肯特·库伯（Kent·Cooper）于1945年1月提出，他说：“公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息，尤其是政务信息的权利”。[9]P263当今知情权概念已得到共识，分为广义和狭义，广义指知悉、获取信息的自由与权利，包括从官方或非官方知悉、获取相关信息；狭义仅指知悉、获取官方信息的自由与权利。

上述可知，隐私权和知情权作为现代文明两个重要的人格权，是一对相互冲突的权利，因为人们一方面希望尽可能了解更多信息，另一方面又希望自己的信息不被知悉，二者自相矛盾。财产申报制度的实施显然与公务员的隐私权和公民的知情权相关。公民想要了解公务员家庭财产相关信息，这是公民的知情权，然而家庭财产状况属于个人隐私，受隐私权保护。而且中国自古就有财不外露的训诫，再加上个人信息和家庭财产的公开还可能给申报主体带来一些干扰和影响（如可能吸引公众和新闻媒体的关注，平静的生活环境被打破，甚至可能会让一些不法份子不正当利用，给自己及家人带来人身和财产安全问题等等）。所以，当公民要求公务员公开家庭财产时，公务员有的徘徊在两种权利之中，不情愿接受该制度，有的则以捍卫隐私权为由，对该制度予以抵制。

（三）宪政与民主观念的薄弱

宪政的实质就是限制政府权力，保障公民权利。民主就是国家权力属于人民，人民自己当家作主。宪政与民主观念起源于西方，是现代政治文明的重要标志。然而我国由于早期商品经济没有得到充分发展，社会主义民主政治制度不够完善，再加上传统文化以及习惯对国民的影响，[10]P39宪政民主观念和现代法治观念不强。相反，专制主义和特权思想在一些领导干部头脑中仍然根深蒂固，比如有些领导干部把党和人民赋予他们的权力当作自己的特权，生活上贪图享受、奢靡腐烂、搞特殊化，工作上家长制、一言堂，听不进不同意见，甚至对持异议的同志打击报复，正如邓小平同志说的：“不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人”，等等这些观念不利于领导干部民主宪政观念的形成。

因此，尽管随着我国社会主义民主政治的发展，公民的法治意识、权利意识有所觉醒，公民逐渐有了监督政府行为的愿望，但是由于民主宪政理念的薄弱，公民参与政治的热情、意识以及方式仍然不足。而公务员作为制度实施的不利感受主体已存抵触情绪，如果再加上宪政与民主观念的薄弱，抵触心理会更强。这些都无形中给财产申报制度的实施增加了阻力。

（四）对风险可能性的顾虑

首先，当前有个不争的事实就是中国大部分财富掌握在少数人手中，中国贫富差距较大，而且在继续加大。贫富差距基尼系数以0.4为警戒线，根据世界银行统计数据显示，我国这些年的基尼系数在0.45-0.53之间，处于贫富差距偏大状况。中国有句古话：“不患寡而患不均”，贫富差距偏大会让民众产生不公正感，引发民众心理失衡。贫富差距偏大，再加上大贪巨贪案件频发，容易导致民众仇官仇富心理增长，这从近十年来的群体性事件快速增长可以验证。制度实施后，公务员申报财产如果大幅度超出民众想象，势必引起民众更大心理失衡，从而导致官民对立，社会动荡，此乃风险一。

其次，在制度不完善不健全情况下，官员因为“经济人”追逐利益的本性而发生了腐败问题，一旦财产申报制度的实施，那部分收入很容易曝光，职位地位、甚至人身自由都将受到影响，所有责任全由官员一人承担，未免有失公平。食色性也，期望所有官员成为圣人和贤人那是超理想主义。因此财产申报制度实施后的责任承担不公平亦会导致公务员队伍的情绪不稳定，此乃风险二。

第三，财产申报制度的实施可能带来经济风险。一旦该制度实施，腐败所得如烫手山芋，不申报会被查处，申报了也会被查处。为了逃避责任追究，官员可能采取洗钱方式或者携款外逃，从而导致国有资产流失。社科院2011年6月份报告显示：20世纪90年代中期以来，贪官外逃人数高达16000至18000人，携带款项达8000亿元人民币。

综上所述民众心理失衡、公务员队伍情绪不稳、贪官及资金外逃是财产申报制度实施可能要面临的风险，对风险的顾虑势必成为制度实施的阻碍因素。

三、财产申报制度实施阻力之突破途径

（一）树立正确的权力观，增强对财产申报制度的认同度

制定国家工作人员的财产申报制度其实不是技术问题，观念才是真正的问题。要解决认识问题，我们就要从思想教育入手，让公务员树立正确的权力观，抛弃抵触情绪和心理障碍，从心里认可并接受该制度。

权力观是人们对待权力的基本看法和态度。根据卢梭的“社会契约论”，权力来源于民众的让渡，民众为了社会更加有序、公平和正义，让渡自己手中的部分权力，组成国家权力，再委托个人或机关行使其权力。同样，马克思主义权力观也认为权力来自于人民，植根于人民。由此可见，权力既非天赐亦非神授，而是来自于民众的信任和委托，权力所帶来的地位、影响、社会地位并不是公务员的既得利益，更不是个人私有财产。因此，当公务员接受了民众委托，获得权力后，理应时刻把人民群众当作国家民主政治生活的主人，对民众负责，服务民众并接受民众监督。习近平总书记曾强调：“任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。”

有了正确的权力观，那么当公民知情权和公务员隐私权相冲突时，谁该让渡就很容易解决了。首先，前面王利明老师关于隐私权的定义中很重要的一点就是你所需要保护的个人隐私必须与公共利益无关，这是隐私权的前提条件。财产申报内容是否与公共利益相关？从公务员个人角度来说，个人隐私被公开可能会带来一些不利之处，但从公民的角度来说，了解公务员的相关财产信息并不只是为了满足猎奇心理，更重要的是可以从这些信息一定程度上推导出公务员是否廉洁从政，从而有效发挥自己的监督作用，防止权力寻租，使国家政府更加廉洁。前者为公务员个人利益，后者为社会公共利益，因此公务员隐私权的前提条件在财产申报制度中已不具备，该权利理应让渡。而且恩格斯早在100多年前就指出：个人隐私一般应受到保护，但当个人私事甚至隐私与重要的公共利益——政治生活发生联系时，个人的私事就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分。它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报导不可回避的内容。另外，我国刑法第395条规定：国家工作人员的财产、支出明显超过合法收入，差额巨大的，可以责令说明来源。从这一规定可以推定公务员隐私权范围不涵盖财产，因为隐私肯定是不能被他人知晓，更无从谈说明义务。

（二）完善公开制度，保障公民知情权的同时保护公务员隐私权

中国知网关于财产申报制度的完善建议有诸多论述，此处不赘述。为切实保障公民知情权，并有效保护申报主体的隐私权，此处重点强调财产申报公开制度的完善。信息公开可能被不正当利用，给申报主体带来隐患，这是当前公务员队伍的担忧导致的阻力之一，但是如果光申报不公开，政府的公信力必然下降，因为公开是公务员财产申报制度的精髓和灵魂。为切实保障公民的知情权的同时有效解决解决公务员的顾虑，应该在公开环节的完善上下功夫。

首先，尽量完善公开资料信息含量，切实保障公民知情权。一方面，所公开的信息越清楚、详尽，公民在行使知情权的同时可以一定程度上消除其对信息不透明的顾虑，减少负面推定的可能性，从而提高公务员在公民中的信任度，进而提升公民对党和政府的信任度。另一方面，公开的信息量尽量完善既可以充分发挥人民群众以及媒体舆论的监督功能，又可以加强公务员的廉洁自律意识，有利于国家对公务员队伍的管理和对贪污腐败行为的查处和打击。

其次，科学制定公开期限以及查阅制度，保护公务员隐私不受非法侵扰。首先，公开有期限，不能无限期公开。其次，公民获取信息要有审核程序，防止滥用。如同民法的诉讼时效有利于督促权利人及时行使权利和稳定法律秩序一样，财产申报制度公开期限的规定十分必要。因为规定公开期限一方面将有利于促使公民及时行使自己的知情权；另一方面，市场经济下，财产的异动较快，公开期限拉得过长难免会出现申报信息与实际情况不完全相符，这种不完全吻合是必然的，但公民可能因此作负面推定，从而会影响公民对党和政府的信任度。当然公开期限包括免费公开期限和申报材料保留期限，免费公开期限内，公民可以通过正当程序免费查阅任一公务员财产信息。申报材料保留期限主要用于证据存留，公民不能免费查阅，确需查阅，则应经过更为严格的查询程序。公民查阅信息，必须出示有效证件，登记查阅用途，防止其将信息不当或者非法利用。权力监督机制的完善，对公民的知情权和公务员的隐私权都起着很好的保护作用。

（三）加大违法成本，对违反申报制度者处罚的同时处罚滥用知情权者

违法成本是违法者为自己的违法行为所付出的代价，主要包括处罚标准和查处概率。前面说过，“经济人”的本性决定人都是趋利避害的，人都希望自己的利益最大化。具体到违法成本上来说，当守法能为自己带来更多的利益时，人们会选择守法，反之亦然。因此，在一定程度上，人们是否守法取决于违法成本的合理性。

财产申报制度在新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南浏阳、湖南湘乡等等十几个地区进行试点，最后却出现公示3年成“难言之隐”之状，其中很大原因在于违法成本太低，对申报主体漏报、虚假申报缺乏调查核实，且未能予以惩处。既然不申报或者虚假申报不需要付出代价，为了使自己不处于不利状态，公务员选择不申报或者虚假申报自是必然，制度当然最终走向流产。另外，目前还没有制度对民众滥用查阅权进行规制，公务员担心信息被非法利用的顾虑也在所难免。

因此，要使财产申报制度得到公务员的接受与遵守，必须加大违法者的违法成本。违法行为主要包括两大部分：一部分是申报主体违反申报规定，拒不申报或虚假申报。针对此种违法行为，一要设立专门的机构受理核查申报主体的全面性以及申报材料的真实性，二要对违法行为根据情节规定相应的责任承担形式，如党纪责任、行政责任、民事责任和刑事责任；另一部分违法行为主要为公民违法查阅、获得、使用申报材料等行为，对此应设置相應法律责任，防范公民知情权的不当使用。民众的责任形式可根据违法情节分为民事责任和刑事责任。

（四）推行策略自上而下，高层率先垂范的同时逐级扩大推行

“公生明，廉生威”，“行之以躬，不言而信”，“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”一个群体的观念，首看领导的观念；一个群体的作风，首看领导的作风；一个群体的行动，首看领导的行动。事实胜于雄辩，只有领导率先垂范，才能让众人服。针对当前财产申报制度的裹足不前，有学者认为，我国实行官员财产申报制度至少还需要10年时间，但是如果政府具备足够强大的反腐决心，贯彻这项制度也许指日可待。由此可见，政府强大的反腐决心在财产申报制度实施上的巨大作用。政府的强大反腐决心不但体现在推进的力度上，更体现在高层领导的率先垂范上。[11]P80-85如果高层领导能率先公开自己家庭财产及收入，接受全民监督，将会更有利于制度的推行。因为其一，高层领导率先垂范彰显了推行该制度的决心，树立党的威信，增强民众同贪腐作斗争的信心；其二，高层领导率先垂范既产生榜样作用，上行下效，亦产生威慑作用，警示心存侥幸者；其三，财产申报制度自上而下的推行模式是已经实施该制度的国家和地区的普遍做法和成功经验。

参考文献：

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