政党协商的瓶颈突破与深入推进研究

万小艳

摘要：我国的政党协商工作存在着四大现实瓶颈，即中央的顶层设计存在缺乏细则和可操作性不足的缺陷、地方政党协商工作表现出一定的随意性、政党协商的配套保障不足、民主党派的自身素质亟待提高。与之相应，在总结实践经验的基础上，加强理论研究、做好顶层制度设计、加强立法和“协商场域”建设、实施协商能力提升工程等，是深入推进相关工作、实现瓶颈突破的关键。

关键词：政党协商；瓶颈；顶层设计；对策

中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1004-3160（2016）05-0125-04

政党协商是在中国共产党领导下，中国共产党同各民主党派就党和国家重大方针政策、重要事务进行的政治协商。理性认识政党协商存在的主要问题、寻求有效办法，以突破发展瓶颈并深入推进相关工作，刻不容缓且至关重要。

一、当前政党协商面临的主要瓶颈分析

（一）中央的顶层设计存在缺陷

中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确规定，“政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商等是推动协商民主的重要形式”。从这一纲领性文件来看，我国将政党协商摆在首要位置，政党协商在中国协商民主体系中具有引领性和示范性作用。尽管中央非常重视同民主党派的协商合作，却因缺乏具体的、可操作性的顶层制度设计，对具体“协商什么、和谁协商、怎样开展协商、协商完了怎么办”等若干重大问题均未做出具体的制度安排，党派与党委及政府协同互动的机制也远未形成；政党协商的实施完全由执政党主导，没有严格的执行程序、没有具体的法律保障措施。這使得政党协商在实践中多流于形式，且越到基层表现得越突出。

1.协商内容不明确

现行政策制度规定，中国共产党同各民主党派协商的内容，包括“中共全国代表大会、中共中央委员会的重要文件，宪法和重要法律的修改建议，国家领导人的建议人选，关于推进改革开放的重要决定，国民经济和社会发展的中长期规划，关系国家全局的一些重大问题，通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要同民主党派协商的重要问题”。人民政协政治协商的主要内容，主要是“国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。”但是，并没有明确指出具体哪些是大政方针和重要事务。这使得政党协商在实践中的操作弹性很大，协商内容的层次不高、政治性不强等问题较为突出，大多涉及文件和文本修改，而事关政策制定与调整、利益表达与维护的较少。

2.对采用何种协商形式缺乏具体规定

“中国共产党同各民主党派主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式，除会议协商外，民主党派中央还可向中共中央提出书面建议”；“政治协商的主要形式，包括‘政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题协商会、政协党组受常委会委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议，以及根据需要召开的、由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议。’”但是，相关文件并未就“什么情况下、采取什么样的协商形式”做出具体规定，相关政策在落实中存在可操作性差、执行随意的问题。

3.协商程序缺乏科学设计和操作细则

现行制度规定，“中共中央根据年度工作重点，研究提出全年政治协商规划；协商的议题提前通知各民主党派和有关无党派代表人士，并提供相关材料；各民主党派对协商议题集体研究后，提出意见和建议；在协商过程中充分发扬民主，广泛听取意见，求同存异、求得共识；对民主党派和无党派人士提出的意见和建议要认真研究，并及时反馈情况”。但是，相关规定对协商程序并未做出明确规范，也缺乏科学设计。例如，在协商规划的制定环节，并未明确“协商议题由谁提出、何时提出、由谁来最终确定”；在协商活动的准备环节，没有明确议题明确之后，由谁负责通报参与协商的组织和个人，何时通报。由于未就政党协商的程序出台操作细则和明确标准，地方对该政策的执行千差万别，基层政党协商缺乏计划性、针对性、实效性的问题也尤为突出。

4.缺乏评价、监督、反馈及追责方面的制度安排

从国家层面看，现行政策制度均未涉及政党协商的评价、监督、反馈及追责问题；从地方层面看，有些省市对中央政党协商政策进行了一些细化、出台了一些细则，但许多制度规范仍存在过于笼统和可操作性缺乏的问题。对政党协商的监督评价机构，没有明确规定；对未经协商就做出的决策是否有效，尚无认定标准、也未建立科学的评价监督指标体系；在如何对协商成果的运用情况进行反馈、如何对不执行协商政策的行为进行处罚和补救、如何对相关责任人进行追究等方面，均存在制度空白。评价、监督、反馈及追责制度的缺乏，极易使得政党协商制度形同虚设。

（二）地方的政党协商表现出一定的随意性

1.协商意识不够，协商工作表现出一定随意性

由于越到基层，政治性事务的份量越小、而经济社会事务的占比越大，加上执政党中心主义的影响，这使得很多地方领导对政党协商并不重视、有的甚至把民主党派视为可有可无的配角。认为协商纯属浪费时间和影响工作效率的事情，甚至担心政党协商会成为决策的绊脚石，而不愿与民主党派、无党派人士沟通。同时，加上一些民主党派自身也存在协商意识不足的问题，错误地认为主动提出协商有“争权”之嫌，也不愿意、也很少主动提出协商、对协商意见的落实也缺乏监督的积极性。

2.政党协商存在形式主义倾向

在基层政党协商实践中，存在着较为突出的形式主义倾向。有的地方对政党协商敷衍了事，“想到了再协商”、“有空了才协商”的现象十分普遍；一些地方党委和政府在组织协商时，常常不给民主党派、无党派人士充分的时间准备，便随意召开协商会或座谈会；有的在协商前就已基本形成决议，协商不过走个形式，名为协商、实为情况通报或工作部署。一些中共党政领导在协商过程中，常以统一思想、服从大局为由，要求参与政党协商的代表多赞成、少反对；有的甚至强行打断持反对或批评意见者的谈话，或通过做思想工作来说服“异见”者。此外，政党协商也尚未形成“敢讲真话”的氛围，一些参与协商的民主党派人士常常不愿或担心“得罪人”而选择妥协。这都使得政党协商在基层多名存实亡或流于形式。[1]

（三）政党协商的配套保障不够

1.法律保障不健全

现行有关政党协商的制度性规范，主要散见于《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《中国人民政治协商会议章程》的条款中。中央的政策制度多是原则性条款、操作性差，许多地方也未就政党协商做出常规性的、具体的制度安排。这种指导性的文件规定，较之具体的法律规范，具有执行弹性大、强制性弱、稳定性差的特点，不利于政党协商的深入推进。只有将其上升到法律层面，才能切实保障政党协商在国家政治活动中的作用。

2.信息保障不到位

提高民主党派建言献策的时效性和针对性，需以及时而充分地了解国情、政情和社情民意为基础。当前，民主党派成员获取上述信息的渠道，主要是传统新闻媒体和网络等；经此渠道获得的相关信息往往不够及时、系统、全面和客观，甚至存在被媒体误导的风险。在协商实践中，各级党委和政府的文件，除了直接涉及各民主党派工作的，一般很少送达各民主党派机关或组织；民主党派因工作需要而找中共党委或政府调取相关资料时，也常常遇到各种阻力。获取信息的渠道较少且不够畅通、获取第一手资料的难度较大、信息的严重不对称，会极大影响民主党派在政党协商中发挥作用。

3.调研保障乏力，物质保障不足

民主党派承担政协的调研课题，因为有政协发给地方的协助调研函，地方党委和政府通常比较重视、调研尚可顺利完成。但是，如果民主党派自行组织调研，有的地方和部门常将其视为额外负担，甚至认为是“添乱”、“找麻烦”，而不大愿意接待和配合。此外，尽管当前各民主党派中央及省市（主要是地级以上城市）两级组织的办公场所和经费基本得到了解决，但与有效履行政党协商职能的要求相比，经费仍显不足、办公条件也有待进一步改善。特别是各民主党派基层组织，普遍存在着固定活动场所缺乏、活动经费缺口较大等问题。调研保障不足及物质保障的不到位，自然会影响政党协商工作的有效开展。[2]

（四）民主党派自身的素质亟待提高

1.民主党派专业人才缺乏的问题日渐突出

在现行党派发展政策下，可供民主党派挑选的高层次人才有限。再加上各民主党派准入门槛的限制，各大民主党派均面临着人才队伍老化、后继人才“青黄不接”的问题。民主党派要在重大问题的协商中切实发挥作用，不仅要求党派人士具有丰富的参政议政经验，而且还需具备相关的专业素质。缺乏参与政党协商的专业人才，已日渐成为制约民主党派协商职能发挥的短板。

2.民主黨派成员的协商素养急需提升

组织松散、凝聚力不够、激励机制缺乏，一直是民主党派自身建设面临的现实难题，有的地方甚至呈现出“队伍是散的、组织生活是空的、参政议政是白的”尴尬局面。除了基层民主党派机关配有少量专职人员外，绝大部分党派干部和成员都是以兼职方式在参与党派工作，再加上党派对其成员的约束手段非常有限，各民主党派成员参与政党协商的积极性不高的问题较为普遍。参政议政、建言献策不容易，参政要到点子上、议政议得有水平就更难了；即使是专业人士，也需花大量时间去收集资料和做调查研究，才有可能在协商中提出有价值的意见和建议。当前，一些政治及专业素养高、有责任心和真知灼见的党派成员，常因身兼数职、单位及社会事务繁忙而顾之不及；一般成员又因缺乏专业知识和参政经验，而难以胜任相关工作。民主党派成员积极性不高、协商素养缺乏，无疑与政党协商的要求极不相适应。

二、深入推进政党协商的对策建议

针对当前政党协商工作面临的诸多现实瓶颈，笔者主张从以下几方面入手来推进相关工作：

（一）加强理论研究，做好顶层制度设计

1.总结政党协商经验，加快理论研究步伐

理论是行动的先导，总结政党协商工作经验、加大理论研究力度非常重要。理论研究的重点，应放在明确协商主体的责权利、细化协商内容、规范协商形式与程序、构建协商成果的运用及反馈机制、强化协商活动的组织领导等方面。在具体操作中，可先对理论研究成果进行试点探索，然后结合实践情况进行修改和完善，待成熟后再将其上升到法律层面。

2.做好顶层制度设计，建立制度化、规范化和程序化的运作机制

一是对各协商主体的角色定位及具体职责划分做出明确规定，并建立完善的评价、监督、追责制度及指标体系。二是明确界定协商内容。就何为“重大方针政策和重要事务”，出台具体标准、划分出大致范围。三是创新协商形式并就其实施细节进行制度化设计。四是规范协商过程，优化协商程序。建议修改、完善并制定出具有可操作性的政党协商程序，就“协商议题的提出与安排、协商意见的采纳与办理、协商活动的开展与监督、协商结果的通报与反馈”等做出明确规定，并逐步实现协商过程及结果的全公开；坚持协商于决策之前和决策实施之中，并尽可能将协商关口前移。

3.理顺政党协商与政协协商的关系

一是要通过顶层设计，明确二者的协商范围边界、职责边界及协商内容边界等；在此基础上，建立相应的制度和程序，实现各环节在运行中及时而有效的衔接。二是不断探索能发挥两者协同作用的形式和载体，实现协同效能的最大化和最优化。此外，鉴于政治性议题（如立法、重要的人事任免、重大决策的制定、事关重大利益调整的政策出台等方面的内容）偏少；因此，应注意强化并突出政治性议题。[3]

（二）健全保障机制，完善协商配套支持

1.加强立法工作，强化法制保障

建议在修订和完善宪法保障的同时，抓紧制定“单行法”。一是要完善协商民主的宪法保障。现行宪法虽然明确了"中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在”，但并无具体规定。因此，建议将政党协商主体的地位及权利义务、协商的主要方式等重大问题写入宪法。二是加快“单行法”的制定。主要是对“协商的内容和程序、协商决议的形成、协商成果的反馈及实施”等具体问题，进行立法规范。

2.抓好配套保障，建设“协商场域”

首先，要抓好信息保障、解决政党协商中的信息不对称问题。一是建立各级党委和政府将重要政策文件及时送达民主党派的工作机制，拓宽信息公开渠道、丰富民主黨派的信息资源；并建立中共与民主党派的定期对话机制，通过召开通报会、报告会等形式，邀请民主党派人士列席重大会议、参加重大项目的调研和检查督导工作。其次，要提供调研支持和强化物质保障。应用制度化方式明确地方政府和党委，有义务为民主党派自行组织的调研给予配合并提供帮助、有责任为民主党派开展协商提供基本的物质保障，并建立党派工作经费与地方财政收入挂钩的增长机制。此外，还要用制度保障“异见者”的话语权，努力营造宽松和谐的协商环境。

（三）实施协商能力提升工程，加大协商人才培养力度

1.强化协商意识教育，提升协商操作实力

（1）通过宣传教育，强化协商主体的责任担当意识，鼓励其积极进献诤言和发表真知灼见、自觉参与政党协商。（2）选准调研课题，做好调研统筹。各民主党派应结合自身界别优势、围绕中共党委和政府的中心工作，拟定协商议题和开展调研工作。为避免低水平重复，建议将各党派的年度调研课题纳入省市重点调研课题，由省市的常委会统一部署、研究室统筹安排。（3）提高调研报告的质量，做好调研成果的转化。应在掌握各方情况和第一手材料的基础上，撰写出研究报告，并通过“建议案、提案、社情民意信息”等多种形式来实现成果转化。（4）做好协商计划的组织实施工作。应明确责任人、完成时限及工作要求，准备相关文件、安排好会议发言和做好提案提交等。[4]

2.加强“协商通识能力”培养，抓好协商人才队伍建设

民主党派自身队伍素质的高低，决定政党协商质量的优劣。建议把政党协商民主理论宣讲及“协商通识能力”培养，列入各级党校和社会主义学院、干部院校的培训范畴；在提升党派成员理论水平的同时，提升其协商能力。另一方面，建议建立政党协商特邀研究员制度，通过聘请特邀研究员来向党外“借脑”。民主党派可与高校、科研院所签署合作协议，通过“合作开展舆情分析、共建公共政策研究中心、联合推动人才培养”等战略合作方式，探索民主党派与高校、科研院所“合作履职”的新模式。[5]

此外，各党派成员应进一步增强参政议政的主动性和积极性、养成勤于学习和思考的习惯，使终生学习成为行动自觉。提升分析问题和把握大局的能力；为找准参政议政、协商建言的突破口和切入点打下基础。

参考文献：

[1]吴晓林.政党协商不该是地方治理的装饰[EB/OL].http：//opinion.caixin.com/2015-06-02/100815397.html，2015-06-02.

[2]周洪宇.政党协商与推进国家治理体系和治理能力现代化[J].中央社会主义学院学报，2014，（04）.

[3]孙瑞华.政党协商与政协协商的内在关系[EB/OL]http：//www.ndzx.gov.cn/news/theory/201503/528687.html，2015-03-25.

[4]邓文森.浅谈民主党派在协商民主中的参与形式和工作机制[J].宁夏社会主义学院学报，2015，（05）.

[5]吴先宁.丰富政党协商的新形式[EB/OL].http：//www.tuanjiebao.com/xinwen/2014-06/24/content_2048.htm，2014-06-24.