对新预算法下基层国库充分履职的探讨

【摘要】党的十八届三中全会提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重要论断，并对财税体制改革进行了全面部署，2015年新预算法正是在这样背景下孕育而生。预算法的修订是全面深化财税体制改革的一项重要举措，相比过去，新预算法有很多重大变化，其中包括央行国库管理方面，新预算法不仅充分肯定并全部继承原预算法中所有规定，而且在原有基础上作了进一步完善与强化，进一步明确了央行经理国库的职能，对新形势下基层国库履职提出了更高的要求。为此，笔者认为，要切实贯彻落实新预算法，只有通过强化三种意识，才能充分发挥央行国库的履职效能。

【关键词】预算法 央行国库 履职探讨

预算法的修订是全面深化财税体制改革的一项重要举措，相比过去，新预算法有很多重大变化，其中包括国库管理方面，新预算法不仅充分肯定并全部继承原预算法中所有规定，而且在原有基础上作了进一步完善与强化，进一步明确了央行经理国库的职能。笔者认为，新形势下基层国库要认真贯彻落实新预算法，做到充分履职，必须强化三种意识：

一、强化创新意识，提升经理国库能力

党的十八届三中全会提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重要论断，并对财税体制改革进行了全面部署，新预算法正是在这样背景下修订的。作为基层国库顺应改革的发展，要进一步强化创新意识，不断提高综合服务水平，提升防范风险的能力。

（一）走出“柜台办业务”的思维

与商业银行柜台为储户办业务不同，央行经理国库如果停留在“柜台办业务”这个层面，那就是“代理国库”。预算法再次明确央行是“经理”而非“代理”，这就从制度上明确了央行具有负责监督预算资金使用的职责，因为“经理”意味着管理和监督，是对政府、对人大负责，而“代理”是代为管理，是对某一部门负责。因此，基层国库要走出传统监管模式，不能仅仅局限于“柜台办业务”，要树立一体化监管的全新理念，将国库资金风险防范的触角延伸到全口径预算收入征管、财政资金国库集中存放、国库资金支付等财政资金运行的全过程。

（二）走出“越位与缺位”的误区

就是要深入理解央行的国库监管与财政监管的各自职责和内涵。央行国库监管与财政监管属于对政府资金实行日常监督的两个重要组成部分。央行经理国库充当的“银行的银行”和“政府的银行”这两种角色，其目标不是对财税部门的行为进行监管，而是对政府财政资金的安全、稳定和有效运行进行监管，以保证国家预算正常执行，实现国家货币政策与财政政策的协调统一。因此，只要是财政资金还没有最终形成支出，都应纳入央行国库监管范围。而从另一个角度讲，虽然纳入央行国库监管的财政资金贯穿政府财政收支的全过程，但涉及收支计划安排、部门预算编制、国库集中支付、财务会计核算和国家政策落实等财政业务，属于财政部门日常监管的内容，基层国库不能“越位”监管。

（三）主动融入国家财税体制改革

新预算法的修订出台为我国财税体制改革提供了有力的法律保障。按照中央有关改革的总体部署，我国将构建全面规范、公开透明的预算管理制度，完善全口径预算制度，实行中期财政规划，建立跨年度预算平衡，同时，规范政府债务和转移支付政策等，这不仅仅是政府财税部门的任务，也是央行“经理”国库的任务。县级央行国库部门要顺应新形势，密切关注当地财税改革动向，配合开展各项工作，为财税改革提供技术支撑，研究新情况和新问题，站在部门角度为政府当好参谋。

二、强化责任意识，防范国库管理风险

经理国库是《中华人民共和国中国人民银行法》赋予人民银行的重要职责。新预算法重申国库业务由人民银行经理，其目的就是为保障国库资金安全构建一道严密的防火墙。因此，基层国库要按照新预算法要求，牢固树立风险责任意识，围绕当前经理国库中的薄弱环节，重点加强对财政专户、国库现金和零余额账户等方面的监管。

（一）加强财政专户管理

目前，县级财政部门在人民银行和商业银行共开设了国库存款户、零余额账户、财政特设专户、预算外资金财政专户等账户，共同构成国库单一账户体系，其中财政特设专户和预算外财政专户统称“财政专户”。在预算法修订前，政府财政收入分为预算内收入和预算外收入，国库管理的重点是预算内收入。除预算内收入外，相当部分的财政资金，包括政府性基金、非税收入等，均存放在各商业银行的预算外资金财政专户里。这些财政专户资金既未纳入国库资金统计范围里，也未置入央行国库的监控范围内。新预算法删除了原法中有关预算外资金的内容，明确实行全口径预算管理，规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”（第4条），“政府的全部收入应当上缴国家金库”（第五十六条）。换言之，只要是政府全口径的财政资金都应当纳入国库管理，所有政府财政资金原则上不得在国库以外存放，因此，央行国库有责任采取措施加强对财政专户的监管力度：一是要充分发挥开立财政专户的审批职能。人总行2011年明确提出开立财政账户必须先由国库部门初审，通过后交由会计部门办理开户手续，但在基层该制度执行得不是很理想；二是要定期开展财政专户的清查工作。国库部门应认真落实对财政账户的年检制度，要对到期的特定专项资金财政专户即时清理撤销，发现违规开设财政专户的，可按新预算法第九十二条规定追究责任；三是要加强对财政专户资金的动态监控。有必要将财政专户资金纳入国库集中支付系统管理，让基层国库能够通过系统进行查询，实时掌握专户资金的动向。

（二）加强地方财政资金管理

随着互联网金融的迅猛发展，居民不再把银行作为财富的唯一寄存处，县市商业银行存款竞争日益激烈，数额巨大且保持相对稳定的政府财政资金，成为各金融机构争相抓揽的重点。与此同时，为调动县级金融机构对中小企业贷款的积极性，有的地方政府用财政存款出台一些激励办法，比如存贷挂钩等，国库存款以财政专户、定期存单和固定存款等多种形态出现，其管理的有序与否对国家货币政策执行是有一定影响的。作为央行负责经理国库，既有监控各种体外资金，确保资金安全的义务，更有维护辖内金融稳定的责任，因此，必须加强对这部分商业化的国库资金监管力度，使之符合国家宏观货币政策的需要。必须建立科学的预测库底目标余额管理制度，对存放国库的财政资金设定确保财政支出支付需求的最低目标余额，同时做好财政政策与货币政策的协调配合，以达到盘活财政资金存量。

（三）加强零余额账户的使用管理

零余额账户就是财政部门在商业银行为本单位和预算单位开设的过渡性账户，用于拨款的直接支付、授权支付并及时与人民银行进行资金清算。每天，成千上万笔国库资金通过零余额账户支付到千家万户，而央行国库只是办理一些实时清算的具体工作，仅从票据规范性层面进行柜面的事后审查，对资金使用的事前、事中没有任何监管手段。因此，从防范资金风险的角度来看，笔者认为基层国库对加强零余额账户管理十分必要：一是要加强零余额账户的开设变更管理。一方面央行国库部门要参与零余额账户的开户变更审批工作，保证预算单位只能在一家银行开设一个账户，并保持相对稳定；另一方面作为“银行的银行”，央行要参与财政资金社会化发放银行网点论证工作，规范金融机构社会化发放程序，协调处理银行与居民的关系。二是要加强对零余额账户资金的监控。要将零余额账户纳入央行国库银行存款账户的监控范围，通过升级国库系统网络监控平台，并开展经常性的检查工作，确保通过零余额账户的资金正常，确保账户每日的余额为零。

三、强化服务意识，发挥央行职能作用

新预算法修订后，随着财税体制改革的深入推进，以信息化和标准化为标志的现代财政制度，对财政科学化精细化管理的要求越来越高，基层国库部门要不断提升业务素质和管理能力，增强服务意识，提高工作效率，最大限度地发挥央行职能作用。

（一）筑牢防火墙，当好消防员

防范资金风险是央行的首要任务，基层国库要按照新预算法要求，重点抓好以下工作：一是进一步完善制度体系建设。制度是规范操作、防范风险的保障，随着业务的不断发展，改革的不断深化，国库相应的内控管理制度、办法也要及时进行补充完善，如财政账户审批年检制度、财政资金支付调度核查制度、国库业务稽核内部牵制制度和风险防范应急处理预案等。二是尽快升级国库网络平台。要适应新预算法要求，完善全口径预算报表体系，保证国库报表全面真实完整准确地反映政府收支情况；要实现财政资金全覆盖管理。对大量零余额账户、财政专户和其他财政资金户，均应纳入央行国库系统管理。三是加快推进财税库联网建设，实现财政资金在全国范围内的纵横联通，实现对每一笔财政资金流向的实时监控。

（二）培养高素质，当好业务员

再好的制度如果没有合格的人来执行，等于一纸空文，新的形势下基层国库尤其需要加强自身建设。除了加强勤政廉政方面的政治素质培养外，还要着重加强业务素质培养。一是要熟练掌握银行业务。国库部门的日常核算工作，就是每天与商业银行办理税收、拨款等资金结算，因此熟练掌握国库各项业务的操作，熟悉商业银行资金划转流程是对国库工作人员最起码的要求。而且随着国库业务不断地更新发展，基层国库部门人员更要加强新知识新业务培训，以适应新的工作任务需要。二是要及时了解财税业务。只掌握了银行业务知识，不了解财税业务，央行经理国库就只能停留在“柜台业务员”的层面。只掌握了基本的财税业务知识，不了解财税业务的改革发展，就无法主动应对新形势下对财政资金监管中出现的新情况和新问题，因此要加强与财税部门的沟通、交流、学习，及时了解新的政策动向。

（三）把握新变化，当好分析员

新预算法第五十八条规定，“各级预算的收入和支出实行收付实现制”，这改变了过去按权责发生制列报的财政决算报表与按收付实现制统计的央行国库报表，因口径不一致所造成的统计不一致问题。随着央行国库对财政资金监管的全覆盖，以及国库信息化的提档升级，央行国库部门可以掌握最准确、最完整、最权威的财政数据，能够为各级政府实时分析财政经济运行动态，实施精准的宏观调控政策提供最有效的服务，充分发挥央行经理国库的作用。

作者简介：范钰林（1980-），男，湖北荆州人，汉族，会计员，大学本科学历，研究方向：财税金融。