城市生活垃圾处理行业2015年发展报告

（中国环境保护产业协会城市生活垃圾处理专业委员会，北京 100037）

城市生活垃圾处理行业2015年发展报告

（中国环境保护产业协会城市生活垃圾处理专业委员会，北京 100037）

综述了我国城市生活垃圾处理行业的发展概况以及2015年国家发布和实施的有关标准和政策；介绍了国内新投入运行的生活垃圾焚烧发电厂和垃圾综合处理厂，归纳了2015年国内行业发展的部分重要事件，对城市生活垃圾处理行业的发展进行了展望。

城市生活垃圾；垃圾处理；垃圾焚烧发电厂；行业发展

1　2014年城市生活垃圾处理概况

2014年，全国设市城市生活垃圾处理率达到96.4%，无害化处理率达到91.8%。全国653个设市城市生活垃圾清运量1.79亿吨，有各类生活垃圾处理设施818座，处理能力为53.3万吨/日，无害化处理量约为1.64亿吨/年。在818座城市生活垃圾处理设施中，填埋场有603座，处理能力33.5万吨/日，实际处理量为1.07亿吨/年；城市生活垃圾焚烧发电厂有188座，处理能力18.6万吨/日，实际处理量5330万吨/年；城市生活垃圾堆肥厂（含综合处理）有26座，处理能力1.2万吨/日，实际处理量为320万吨/年。生活垃圾处理焚烧处理进一步增加，以堆肥处理为主的各类综合处理处于萎缩状态，卫生填埋场的数量和处理能力略有增长（见图1、图2、图3）。按生活垃圾清运量统计分析填埋、堆肥和焚烧处理比例分别占60.2%、1.8%（其中包括综合处理厂数据）和29.8% ，其余8.2%为堆放和简易填埋处理（见图4）。

图1　2009～2014年全国城市垃圾清运量及处理率

图2　2009～2014年城市生活垃圾处理场（厂）统计

图3　2009～2014年垃圾处理能力统计

2　2015年发布的有关标准与政策

2015年发布与生活垃圾管理有关的主要标准有：1）《生活垃圾焚烧厂运行监管标准》（CJJ/T212-2015），自2015年10月1日起实施；2）《生活垃圾焚烧厂检修规程》（CJJ231-2015），自2016年5月1日起实施；3）《垃圾源臭气实时在线检测设备》（CJ/T465-2015），自2015年7月1日起实施；4）《生活垃圾渗沥液卷式反渗透设备》（CJ/T485-2015），自2016年4月1日起实施；5）《餐厨废弃物油水自动分离设备》（CJ/T478-2015），自2016年4月1日起实施。

图4　2014年全国城市生活垃圾处理比例

2015年11月3日，中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过），该建议的第五部分内容是：“五、坚持绿色发展，着力改善生态环境”，其中在“（三）推动低碳循环发展”中提出：“实施循环发展引领计划，推行企业循环式生产、产业循环式组合、园区循环式改造，减少单位产出物质消耗。加强生活垃圾分类回收和再生资源回收的衔接，推进生产系统和生活系统循环链接。”；其中在“（五）加大环境治理力度。以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。”中提出，“推进多污染物综合防治和环境治理，实行联防联控和流域共治，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划。实施工业污染源全面达标排放计划，实现城镇生活污水垃圾处理设施全覆盖和稳定运行。扩大污染物总量控制范围，将细颗粒物等环境质量指标列入约束性指标。坚持城乡环境治理并重，加大农业面源污染防治力度，统筹农村饮水安全、改水改厕、垃圾处理，推进种养业废弃物资源化利用、无害化处置。”该建议还提出：“发挥投资对增长的关键作用，深化投融资体制改革，优化投资结构，增加有效投资。发挥财政资金撬动功能，创新融资方式，带动更多社会资本参与投资。创新公共基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式。”

2015年9月，国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》指出，坚持城乡环境治理体系统一，继续加强城市环境保护和工业污染防治，加大生态环境保护工作对农村地区的覆盖，建立健全农村环境治理体制机制，加大对农村污染防治设施建设和资金投入力度。其中第二十六条要求：完善资源循环利用制度。建立健全资源产出率统计体系。实行生产者责任延伸制度，推动生产者落实废弃产品回收处理等责任。建立种养业废弃物资源化利用制度，实现种养业有机结合、循环发展。加快建立垃圾强制分类制度。制定再生资源回收目录，对复合包装物、电池、农膜等低值废弃物实行强制回收。加快制定资源分类回收利用标准。建立资源再生产品和原料推广使用制度，相关原材料消耗企业要使用一定比例的资源再生产品。完善限制一次性用品使用制度。落实并完善资源综合利用和促进循环经济发展的税收政策。制定循环经济技术目录，实行政府优先采购、贷款贴息等政策。第三十七条要求：建立农村环境治理体制机制。建立以绿色生态为导向的农业补贴制度，加快制定和完善相关技术标准和规范，加快推进化肥、农药、农膜减量化以及畜禽养殖废弃物资源化和无害化，鼓励生产使用可降解农膜。完善农作物秸秆综合利用制度。健全化肥农药包装物、农膜回收贮运加工网络。采取财政和村集体补贴、住户付费、社会资本参与的投入运营机制，加强农村污水和垃圾处理等环保设施建设。采取政府购买服务等多种扶持措施，培育发展各种形式的农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体。强化县乡两级政府的环境保护职责，加强环境监管能力建设。财政支农资金的使用要统筹考虑增强农业综合生产能力和防治农村污染。

2015年11月，住房城乡建设部、中央农村工作领导小组办公室、中央精神文明建设指导委员会办公室、国家发展和改革委员会、财政部、环境保护部、农业部、商务部、全国爱国卫生运动委员会办公室、中华全国妇女联合会等10部门联合发布《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》（建村〔2015〕170号），提出目标任务：“因地制宜建立‘村收集、镇转运、县处理’的模式，有效治理农业生产生活垃圾、建筑垃圾、农村工业垃圾等。到2020年全面建成小康社会时，全国90%以上村庄的生活垃圾得到有效治理，实现有齐全的设施设备、有成熟的治理技术、有稳定的保洁队伍、有长效的资金保障、有完善的监管制度；农村畜禽粪便基本实现资源化利用，农作物秸秆综合利用率达到85%以上，农膜回收率达到80%以上；农村地区工业危险废物无害化利用处置率达到95%。”

2015年4月23日，工业和信息化部等6部委发布《关于开展水泥窑协同处置生活垃圾试点工作的通知 》（工信厅联节〔2015〕28号），指出：为贯彻落实《循环经济发展战略及近期行动计划》（国发〔2013〕5号）、《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号），实施《关于促进生产过程协同资源化处理城市及产业废弃物工作的意见》（发改环资〔2014〕884号），推动化解水泥产能严重过剩矛盾，推进水泥窑协同处置城市生活垃圾，促进水泥行业降低能源资源消耗，建设资源节约型和环境友好型水泥企业，实现水泥行业转型升级、绿色发展，工业和信息化部、住房城乡建设部、发展改革委、科技部、财政部、环境保护部决定联合开展水泥窑协同处置生活垃圾试点及评估工作。

2015年4月25日，国务院批准发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，自2015年6月1日起施行。该管理办法指出“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。”

2015年6月12日，财政部印发《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》（财税〔2015〕78号），自2015年7月1日起执行。《财政部 国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》（财税〔2008〕156号）、《财政部 国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的补充的通知》（财税〔2009〕163号）、《财政部国家税务总局关于调整完善资源综合利用及劳务增值税政策的通知》（财税〔2011〕115号）、《财政部 国家税务总局关于享受资源综合利用增值税优惠政策的纳税人执行污染物排放标准的通知》（财税〔2013〕23号）同时废止。上述文件废止前，纳税人因主管部门取消《资源综合利用认定证书》，或者因环保部门不再出具环保核查证明文件的原因，未能办理相关退（免）税事宜的，可不以《资源综合利用认定证书》或环保核查证明文件作为享受税收优惠政策的条件，继续享受上述文件规定的优惠政策。

3　生活垃圾处理设施

3.1卫生填埋处理

根据中国城市建设统计年鉴，2014年运行的生活垃圾卫生填埋场有1055座（见图5），平均处理量约为110吨/日。城市生活垃圾填埋量实际上已经处于下降区间，尽管统计上还略有增长。如2014年运行的城市生活垃圾卫生填埋场603座，与2013年相比稍有增加。由于城乡垃圾处理一体化的推进，部分村镇生活垃圾进入城市生活垃圾填埋场，此外，垃圾焚烧灰渣进入生活垃圾填埋场也是造成统计增长的因素。未来几年，服务乡镇的小型填埋场仍将保持增长。

图5　2009～2014年县城生活垃圾卫生填埋场统计

目前，我国填埋气体利用方式仍然是直接燃烧发电。2015年，四川乐山、甘肃武威、安徽巢湖、安徽宁国等垃圾填埋场有新的填埋气体发电机组投入使用。

3.2焚烧处理

2015年新投入运行的生活垃圾焚烧发电厂超过20座，总规模约2.1万吨/日，与2014年相比，稍有下降。

截至2015年底，投入运行的生活垃圾焚烧发电厂有220座，总处理能力为22万吨/日，总装机约为4300MW。其中采用炉排炉的焚烧发电厂有140座，合计处理能力达到13.8万吨/日，装机达到2520MW；采用流化床的焚烧发电厂有75座，合计处理能力为6.9万吨/日，装机达到1720MW；其余少部分为热解炉和回转窑炉（见表1）。

表1　投入运行的生活垃圾焚烧发电厂概况（截至2015年底）

目前国内的垃圾焚烧发电厂主要分布在经济发达地区和大城市，按照省级排列，江苏、浙江、广东三省生活垃圾焚烧发电厂数量最多。随着经济发展，我国中西部地区的城市也越来越多选择建设生活垃圾焚烧发电厂。

2015年，我国生活垃圾焚烧发电发展仍然以炉排炉为主，截至2015年12月，全部投入运行的炉排炉垃圾焚烧发电厂总能力13.8万吨/日，其中13家企业拥有的焚烧处理能力占总能力的71%。这13家企业分别是：光大国际（HK0257）、城投控股（SH600649）、重庆三峰环境产业集团有限公司、浙江伟明环保股份有限公司（SH603568）、深圳能源（SZ000027）、瀚蓝环境（SH600323）、中国节能环保集团公司、绿色动力环保（HK01330）、泰达股份 （SZ000652）、中国天楹（SZ000035）、粤丰环保（HK01381）、北京控股（HK00392）、浙江旺能环保股份有限公司。其中中国光大国际有限公司、城投控股、浙江伟明环保、重庆三峰环境产业集团有限公司建成的焚烧处理能力超过1万吨/日。这13家企业中，大部分为上市公司，既有中央企业，也有地方国有企业，既有国有企业，也有民营企业，既有国内上市企业，也有境外上市企业。

3.3生活垃圾其他处理方式

根据中国城市建设统计年鉴，在设市城市中，2014年有城市生活垃圾综合处理厂（年报中称为其它处理方式）26座，处理能力1.22万吨/日，处理量320万吨（见表2）；这26座城市生活垃圾堆肥处理厂（或称为综合处理场）可以基本反映我国城市生活垃圾堆肥处理状况。北京市的生活垃圾综合处理设施的综合处理量占到全国城市的1/4以上。

表2　2014年城市生活垃圾处理量较大的省市

目前，国内的生活垃圾综合处理设施的实际运行效果尚缺乏监管。很多这一类处理设施建成后并不实际运行，如大庆市生活垃圾综合处理厂统计为综合处理，实际运行中分选堆肥处理并没有运行，生活垃圾进厂后直接进行填埋处理（见图6），有些处理设施只是减少了一些垃圾的水分，大部分仍须运往附近的垃圾填埋场甚至是堆放场堆放。这些处理设施往往并未起到治理垃圾的作用，却增加了垃圾处理成本。此外，堆肥场产生的臭气和污水也都没有得到严格处理。因而可以认为，目前国内大多数生活垃圾堆肥处理场（或称为综合处理厂）并没有达到预期的运行效果。

4　2015年部分有关事件

4.1地方立法推动垃圾分类

（1）2015年5月，广州市政府第14届165次常务会议讨论通过《广州市生活垃圾分类管理规定》，自2015年9月1日起施行。该规定主要包括源头减量、分类投放、分类收集、分类运输、分类处置、监督考核制度、法律责任等内容。其中规定，对于不分类投放生活垃圾的个人或单位，对个人处以200元以下罚款，单位处以5000元以上5万元以下罚款。为了落实分类责任，规定特别设立了分类责任人制度。按照该规定，城市居住区实行物业管理的责任人是物业服务单位；农村居住区的责任人是村民委员会；机关、团体、部队、学校、医院和工厂等单位责任区的责任人是单位；集贸市场、商场、宾馆、酒店和商铺等经营场所的责任人是经营管理单位；机场、码头、车站、公园和旅游景点等场所的责任人是经营管理单位。对于上述所提到的责任人单位，如果没做好生活垃圾分类日常管理，同样要被处罚。广州市城管委方面表示，责任人并没有执法权，如果居民不履行分类投放的义务，责任人经劝导无效后，执法还是由城管部门负责。

图6　大庆市生活垃圾综合处理厂运行状况（400吨/日，2015年）

（2）《杭州市生活垃圾管理条例》2015年7月30日经浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议批准，自2015年12月1日起施行。该条例规定，单位和个人应当树立环境保护意识，自觉遵守生活垃圾分类与减量的规定，减少生活垃圾产生、分类投放生活垃圾，并有权对违反生活垃圾管理的行为进行劝阻、投诉和举报。该条例还具体规定了生活垃圾分类投放实施管理责任人制度，并对违反该条例相关条款的行为明确了具体处罚规定。

4.2垃圾焚烧发电项目竞争日趋激烈

生活垃圾焚烧发电BOT项目垃圾补贴费持续走低并引起社会热议。

2015年8月，绿色动力环保集团股份有限公司（下简称：绿色动力）中标安徽蚌埠垃圾焚烧发电项目，价格是26.8元/吨。

2015年10月14日，天津泰达环保有限公司（下简称：天津泰达）以26.5元/吨的垃圾处理服务费中标江苏高邮生活垃圾焚烧发电项目。

2015年12月，浙江绍兴市处理规模为2250吨/日的垃圾焚烧发电项目开标，重庆三峰环境产业集团有限公司以18元/吨的垃圾处理服务费报价排名第一。

通过BOT建设运营生活垃圾焚烧发电厂，垃圾补贴费的价位不可一概而论，需要针对具体项目进行合理估算。一般来说，如果项目全部投资的内部收益率高于长期贷款利率就可说是合理的。当前，出现垃圾处理补贴费持续走低的状况既有合理的因素，也有不合理的因素。合理的因素包括银行贷款利率走低预期、技术进步、经济下行，钢材等原材料价格因素使得建设费用、运营费用都有不同程度的下降等；不合理的因素如为拿到项目采取故意低价等。

4.3垃圾焚烧发电厂并购与改建同现

2015年5月27日，粤丰环保（HK 01381）公布，公司附属的科维环保电力收购了来宾中科环保电力有限公司的股权。据框架协议，会将来宾中科垃圾焚烧发电厂的城市生活垃圾处理能力，由500吨/日扩大至最多1500吨/日，同时为来宾中科垃圾焚烧发电厂升级机械炉排技术以取代流化床焚烧技术，扩充将分两个阶段进行。来宾中科垃圾焚烧发电厂的城市生活垃圾处理能力将于扩充第一阶段运作时提升至1000吨/日，而扩充第二阶段的运作可令城市生活垃圾处理能力额外增加500吨/日。2015年8月24日，粤丰环保公布，以2.3亿元人民币（约2.79亿港元） 收购天翠全部已发行股本。天翠持有一项特许经营权，可在广东省清远市建设一个垃圾焚烧发电厂，该发电厂第一阶段的城市生活垃圾处理能力为1500吨/日，第二阶段为额外1000吨/日。

2016年2月5日《中国日报》报道，北京控股有限公司（简称北控）有望完成从私募股权投资公司EQT手中，以约18亿欧元（约155.3亿人民币）收购德国垃圾焚烧发电厂的交易。成立于1974年的EEW公司是德国乃至欧洲唯一一家专注于垃圾焚烧发电的企业，运营着德国及周边国家的18个垃圾焚烧发电厂，2015年的垃圾处理量近440万吨，在德国垃圾焚烧发电市场的占有率为17%，排名第一。

2015年9月15日，泰安生活垃圾焚烧发电项目续建（技改）工程开工。该项目由北京控股集团投资3.5亿元进行项目续建，采用国际主流的机械炉排焚烧炉工艺，对原有的2条焚烧线进行了技改，达到并超过国家最新生活垃圾焚烧污染控制标准，与国际先进的排放标准接轨。该项目原为流化床焚烧发电厂，在正式运行5年后改为炉排炉，尽管称为技改或续建，但与重建并没有多少区别。此前，东莞粤丰环保因现有的流化床垃圾焚烧发电厂难以稳定达到《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB 18485-2014），已将东莞的2个流化床焚烧发电厂改建为炉排炉焚烧发电厂。

因此，拆除流化床改建成炉排炉将成为今后的趋势，2015年广西来宾、山西太原、浙江义乌等地也已公开了生活垃圾焚烧发电厂的拆除改建方案。

4.4其他事件

近几年来，随着城镇化的推进，济南市的生活垃圾已达到日产3400多吨的规模，上千吨垃圾选择用填埋的方式处理，而填埋场周边聚集有3、4个村庄。据《济南时报》报道，2015年9月5日，位于济阳的济南市生活废弃物处理中心被附近村民堵路，导致市内生活垃圾无法运出，大量积压。被围堵的是济南唯一一座正在运行的生活垃圾处理场区，2010年正式运行使用，以焚烧为主，填埋为辅，设计规模为日焚烧生活垃圾2000吨。事件发生后，济南市委、市政府等多个部门联合进行了协调处理。有关方面也将借鉴其他城市的先进垃圾处置方式，尝试实行生态补偿资金政策，该方案一旦实施，将由济南的其他区县向济阳县支付部分资金，共同治理垃圾处理厂周边环境，同时将加快位于长清区的第三垃圾处理厂的建设，以减轻济阳县的压力。

2015年6月14日，浙江宁波市象山县松岙村发生一起当地村民阻挠垃圾车进入垃圾填埋场施工的冲突事件。据相关通报，主要原因是象山县要在东陈乡水桶岙垃圾填埋场旁建设象山县垃圾焚烧发电工程，遭到了部分村民抵制。

2015年4月8日《新京报》报道，广东罗定市的垃圾焚烧发电厂项目遭到当地村民的抵制并引发了冲突。为回应群众诉求，消除误解，罗定市政府决议取消了华润水泥（罗定）有限公司协同处置固体废弃物项目。

据中新网报道， 2015年10月10日，广东阳春市果断处置了一起以抗议阳春海螺水泥窑协同处理城镇生活垃圾项目建设为由进行的滋事事件。

2015年12月24日，广东省普宁市发生一起煽动民众反对新建生活垃圾环保处理中心项目的事件，普宁市新闻办称，该生活垃圾环保处理中心的设备和技术达到国内先进水平，是广东省“十二五”规划的重点项目，已完成用地调规报批和项目的选址定点规划。普宁市将继续全面细致做好群众工作，广泛宣传项目工艺和环保标准，消除民众疑虑，确保项目顺利推进

2015年3月23日，吉林省吉林市一生活垃圾焚烧发电厂发生火灾，事发现场冒出大量黑烟，火灾现场被紧急封闭。

据2015年6月11日《南方都市报》报道，东莞横沥垃圾焚烧发电厂改造工程，因吊车操作失误，发生脚手架坍塌事故，造成2名工人死亡。

据2015年8月24日央广网报道，8月23日18时，位于昌江县叉河镇垃圾处理厂焚烧车间发生火灾。

据2015年12月21日新华社报道，国务院深圳光明新区“12·20”滑坡灾害调查组经调查认定，此次滑坡灾害是一起受纳场渣土堆填体的滑动，不是山体滑坡，不属于自然地质灾害，是一起生产安全事故。

5　行业发展存在的问题及展望

（1）生活垃圾分类实践将继续摸索

2015年9月，国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出：加快建立垃圾强制分类制度。制定再生资源回收目录，对复合包装物、电池、农膜等低值废弃物实行强制回收。但目前我国的生活垃圾分类与发达国家的根本差距在于家庭有害垃圾的单独收集，因此，尚待建立家庭有毒有害垃圾管理体系。如我国近年来推行的废电池回收活动就是一项系统工程。

（2）生活垃圾回收利用水平认识有望进一步提高

2015年11月3日，“中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议”中提出：“加强生活垃圾分类回收和再生资源回收的衔接，推进生产系统和生活系统循环链接。”

国内的生活垃圾实际回收利用总体水平实际很高（高于任何一个发达国家），但没有一个城市或地区能够给出可回收垃圾的数量、种类以及回收利用的去向等明确的数据。例如，铝制饮料罐（俗称易拉罐）是单位重量回收价值较高的废物，具有反映生活垃圾回收利用水平的典型意义。但目前对于我国易拉罐回收利用情况并没有确切的统计。因此说我国垃圾分类工作这些年没有进展，主要原因是底数不清、目标不明、缺乏经济调节手段、缺乏责任主体。

（3）从发达地区和不发达地区双向推进，实现生活垃圾收运处理全覆盖

生活垃圾收集体系建设是建设“美丽中国”的基础条件之一。城乡一体化垃圾收运体系建设是大势所趋。例如，我国江苏省的苏南地区已经有了很好的实践，通过生活垃圾收集服务全覆盖，保障村镇整洁，通过现代化的生活垃圾焚烧发电厂建设，实现垃圾处理可持续发展。对于经济不很发达地区，虽没有那么多垃圾，但有很多剩余农林废弃物等。把这废弃物些适度集中起来，焚烧处理并进行能源利用，可以最大限度地降低煤炭消耗，和二氧化碳排放，从而推进绿色发展、低碳发展。此外，生活垃圾焚烧发电厂建设需要突破行政区域的局限，适当集中处理，实现规模效益，同时需要突破针对单一生活垃圾的局限性。与生活垃圾特性类似的工业垃圾、大件垃圾、农林生物质类垃圾（如秸秆）。城市污水处理厂的污泥以及医疗垃圾（经过消毒灭菌）等，可统筹规划，实现固体废弃物集约化焚烧处理。

（4）生活垃圾焚烧发电将继续发展

2016年是国家“十三五”规划的开局之年，生活垃圾焚烧发电厂将继续快速发展，预计到2016年底，投入运行的生活垃圾焚烧发电厂将达到250座左右，形成的焚烧处理能力将达到约25万吨/日。

Development Report on Treatment Industry of Urban Domestic Refuse in 2015

（Speciality Committee of Urban Domestic Refuse of CAEPI， Beijing 100037， China）

The paper sums up the development situation of the treatment industry of urban domestic refuse in China and the relevant standards and policies published and implemented by the State in 2015； presents the domestic refuse incineration power plants and the refuse comprehensive treatment plants which are put into operation in the country， sums up some important events of the industry development at home in 2015 and makes prospect on development of the treatment industry of urban domestic refuse.

urban domestic refuse； refuse treatment； refuse incineration power plant； industry development

X324

A

1006-5377（2016）08-0005-06