美国联邦社会保障基金管理对我国的启示

邓迪文

摘要：养老保险基金制度能否顺利运行与其管理机制是否完善密切相关。美国社会保障制度本身的成熟决定了其管理机制的健全和完善，而健全的管理机制又在一定条件下有效缓解了养老基金的制度风险。本文通过梳理美国联邦社会保障基金的管理机构，对比美国联邦社会保障基金管理的经验和我国养老保险改革的实践，从中得到了中国养老保险基金管理的若干启示。

关键词：社会保障；基金管理；美国联邦社会保障基金；养老保险基金

中图分类号：F843/847文献标识码：A文章编号：1671-864X（2016）02-0204-01

我国学界一般认为美国养老金制度由三大支柱构成，即：联邦政府社会保障计划——只包括养老、遗嘱和残障保险制度；政府及雇主养老金计划——主要包括公共部门养老金计划和私人养老金计划；个人储蓄养老金计划——主要由个人退休账户、罗斯个人退休账户和小企业个人退休账户。

美国政府为了加强社会保障基金管理，保证到期支付各项社会保险津贴和管理费，于1994年1月1日建立了第一个社会保障基金信托基金——老年、遗嘱保险信托基金（OASI）。此后，又在1956年8月和1965年相继建立了残疾保险信托基金（DI），老年、遗嘱保险信托基金和伤残保险信托基金（OASDI）。除少数例外，老年、遗嘱和残障保险计划基本实现了对就业人员的全覆盖，不覆盖的就业人员主要由联邦公务员、少数州及地方政府雇员，外国政府雇员（如外交人员）等。

一、美国联邦政府社会保障基金的管理机构

政府联邦社会保障基金主管部门主要包括：社会保障总署（SSA）、社会保障信托基金理事会（BTFOA SDI）、社会保障咨询委员会（SSAB）、财政部、劳工部和国内税务局。

社会保障署是执行社会保障计划的行政机构。它专司社会保障的日常行政事务，负责记录个人的社会保障税缴纳情况、受益资格的认定、养老金数额的计算以及咨询等工作，并提供高效优质的服务网络。1994年社会保障署成为一个独立部门，直接对总统负责。

社会保障信托基金理事会是管理联邦社保基金的主要机构。它负责对联邦社保基金进行管理，并每年向国会提供报告，对信托基金在上一年度的运作状况进行评估，并對未来5年的运作情况进行预估。BTFOA SDI是根据1939年社会保障法修正案进行设立，由财政部长、劳工部长和社保署长等组成，每届任期四年。其独立于社保总署，独立决策并直接对国会和总统负责。

社会保障咨询委员会作为一个主要的监督机构，独立于行政部门，由跨党派的七名成员组成。它负责对联邦社保基金管理进行整体上的监管和评估，并定期向国会、总统和社会保障署提供咨询服务。1994年社会保障法修正案将其改成一个永久性机构，并更名为社会保障咨询委员会。

财政部是社保基金信托理事会的具体办事机构。财政部长兼任社保基金信托理事会主席。

劳工部负责全国就业人员的福利监管，包括退休和养老福利，其主要角色在于监督各种私营的养老和退休计划，对联邦社保体系基本不起主导作用。

国内税务局负责征收工资税，并将其中属于社保体系的部分上交到财政部的特定信托基金账户。它还负责记录所有个体经营的社会保障号，与他们每年收入情况一起报送社会保障局。

二、中国养老保险基金的营运管理

改革开放之前，中国养老保险制度是一种企业养老保险制度，企业完全承担支付养老金的责任。1980年代，伴随着国有企业改革，养老保险开始实施社会统筹和个人缴费机制，实施现收现付制，建立养老保险基金。90年代中后期，受到人口老龄化和国际上养老金制度私有化风潮的影响，国务院于1997年确立了现收现付与个人账户相结合的部分积累制。但由于制度转轨成本巨大，个人账户“空账”运行。2005年12月国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，进一步完善部分积累制，做实做小个人账户。

在《社会保险法》出台之前，中国养老保险基金管理主要是依据国务院及相关部委颁发的各种行政法规、规章和政策，大多以“通知、暂行规定”或“办法”的形式存在。2010年出台的《社会保险法》是我国第一部社会保险制度的基本法，它提升了我国社会保障制度的法律位阶。但从内容来看，《社会保险法》在某种程度上仅是现有法规规章的综合，并无太大改善和创新。

中国养老保险基金的专业管理机构是社会保险经办机构与人力资源和社会保障部门。人力资源和社会保障部是社会保险行政部门，主要负责社会保险有关法规、政策的制定。社会保险经办机构是人力资源和社会保障部门下属的事业单位，主要负责承办具体业务，包括社会保险登记、参保人员权益记录、社会保险待遇支付、咨询服务等工作，在一部分地区还承担社会保险费征收工作。

三、中美养老保险基金管理的对比及启示

首先，中美都有相关法律来约束规范养老保险基金的管理。在《社会保障法案》的规定下，美国联邦社保基金的管理体制较为成熟，管理机构分工明确，责任明晰；管理环节设置合理，衔接通畅。在此管理机制下，现收现付制不断进行微调，使得美国联邦社保基金良好运行近80年，被称为财政状况最好的现收现付制。可以说，健全的法律法规和完善的管理机制很大程度上缓解了现收现付内在的制度风险。

相对而言，中国《社会保险法》规定的制度原则性较强，但具体操作细节不够。在制度规定的很多关键问题上，《社会保险法》没有进行解决，抛给国务院另行规定，使得基金管理的各个环节存在缺陷和漏洞。

其次，中国养老保险基金管理的另一个重要问题是统筹层次太低。美国联邦社保基金集中在联邦政府层面进行统一管理，而中国养老保险资金的结余部分仍沉淀在各县市级地方政府。这一问题导致了基金的利用效率低下，地区之间无法进行调剂。它也引发了个人账户基金在投资上的问题，低层次统筹难以建立良好的治理结构，基金投资策略无法升级和优化。

总之，养老保险基金制度能否顺利运行与其管理机制是否完善密切相关。对美国而言，制度本身的成熟决定了管理机制的健全和完善，而健全的管理机制又在一定条件下有效缓解了养老基金的制度风险。但对中国而言，养老保险制度本身的不成熟决定了管理环节的种种漏洞，而管理机制的缺陷又加剧了养老保险的制度风险。因此，在现有制度框架下，我们应尽快对养老保险基金管理进行修订和完善，以缓解管理风险。

参考文献：

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[2]龙菊.中国社会保障基金管理与投资问题研究.北京：中国经济出版社，2012.

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