美韩环境决策中的公民参与研究

郎爽

摘要：公民的广泛参政能够增强政府对人民的控制，换句话说就是公民通过广泛的政治参与能够实现自己的利益诉求。比如在一定的压力下，迫使政府作出符合大多数公民利益的决策，推动相关法律法规的出台，推动政府的改革等。本文主要通过对美韩两国环境决策中公民参与的实证研究，阐述公民的政治参与对政府政策的影响。

关键词：环境决策；公民；参与

中图分类号：D 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）09-0085-02

一、 美国环境运动

（一）美国环境运动总体概述

发生于20世纪60年代的美国环保运动，不仅促进了美国人生活方式的改变，而且还深刻影响了大众文化和政治文化。一场运动改变了政治文化甚至对经济产生了重大影响，无疑是成功的。追寻这场运动的轨迹，不难发现，正是公民的广泛参政意识和有力的政治权利能力推动了此次运动的发展。下面我们通过一组图表分析公民的参政议政程度与政策出台的关系。

如图3-1所示，是1960-1998年，美国的环境法规通过量与公众抗议活动、舆论关系图。通过此图可以看出，环境法通过的首个高峰在1970年与1972年，到1979年国会通过的环保法规数目再次达到高峰。1980年达到最高峰47点，之后有所降落，中间出现几次小的波动，到1988年，再次攀上高峰，达到33点，之后整个90年代呈波动下降趋势。公众参政的热情有所减退。总体来说，1960-1998这将近40年的过渡中每个小高潮的发生，都伴随着美国公民一次次的政治参与和各项关乎公众利益的政策的出台。这无疑佐证了公众参与对政策制定的影响以及对政府的控制，从而实现自己的利益诉求。这提高了公共政策制定的合法性以及为政策的实际运行扫除了障碍和阴霾。

美国环保抗议活动在1970年达到一个爆发点，这一年发生了轰轰烈烈的“地球日”示威运动。此后，爆发了诸多的环保抗议运动，大部分是关于空气污染和汽车尾气排放问题。在这些事件中规模最大的是发生在通用汽车公司门口的针对空气污染的抗议，该活动大约有2000多人参加，为时达一周。然而在1977年，通用的危机发生了转机，由于三里岛核事故的发生，民众环保抗议活动达到高峰，也转移了抗议目标。从图表3-1中可以看出，1960年公众舆论在49点到52点之间，最低为48点。据此可知，在20世纪70年代的大部分时间里，公众关于环保的舆论都维持在这个点，公众参政热情达到极大值，公民权利意识达到最高峰和稳定值。到20世纪70年代后期基本保持不变，然后到1989年参政点数逐渐上升。到20世纪80年代，环保抗议活动再次增加，民意几乎达到高峰。

在20世纪60年代早期，美国公民对环境问题的关注程度还很低，但一些环境污染事件发生后，公众对环境的关注度迅速提升。同时，公众的抗议得到了政府的关注与解决，这无形中提高了公众参政的激情，以及证实了他们参政的合法性与科学性。在公民心目中，自身权益的维护是毋容置疑也值得鼓励的，政府也是应该接受监督与质疑的。

（二）公民参与促进环保立法

20世纪60年代后，美国爆发了轰轰烈烈的环保运动，该系列运动以政府各项环保政策和环境法规的出台为收尾。随着多次抗议活动的发生，美国民众形成了体制惯性，通过自身的广泛参与从而控制政府政策的出台。

工业化带来了巨大的环境污染，这是经济发展的代价。1970年4月22日是世界上第一个地球日，美国各地公民自发举行了声势浩大的游行，旨在倡导环保立法的出台。据组织者估计：有1 500所大学和1万所学校参与了当天的活动。约10万市民挤满了纽约大道，表示对美国环保运动的极大支持。此外，大约有20万美国人分别通过网络、电视、报纸等不同方式参与进来。由于此次运动的巨大影响，自此以后环境保护成为学校、媒体和立法部门经常关注的焦点。正是由于公众积极广泛的政治参与，才促进了政府部门对环保问题的重视，继而从只重视经济转换到重视环保。美国公众广泛的、多渠道的、实际性的参与促进了美国环保立法的产生，证实了公民对政府的控制以及对公共政策的监督。

20世纪70年代成为美国环保立法的节点，先后出台了各项法案。其中包括1970年的《清洁空气法》，1972年的《农药管制法》等。此外，美国环境运动还促进了美国环境保护署的成立。作为一个独立的联邦机构，该署旨在对空气污染、水污染、环境辐射、固体废物排放以及农药残留等问题进行监管和执法。该环保署还对公众负责，接受公众监督。

二、韩国环保运动

（一）韩国环保运动总体概述

整体看来，韩国社会一直有着高度集中统一的政治传统。20世纪70年代到80年代，经济发展一直是韩国政府追求的最大目标，对于一切社会运动当然包括环保运动甚至环保意识等阻碍经济发展的障碍进行大力清除。政府大力扶持工业发展，面对环保问题，只是象征性的颁布一些法规，但并未撼动其根本。

20世纪90年代后期，韩国环保运动民间力量逐渐壮大，也逐渐走向成熟，各类环保组织也纷纷成立。如图3-2所示，自1963年以后，韩国环保组织如雨后春笋般成倍增加，韩国环保运动的组织更加制度化和专业化，随之增加的不仅仅是环保运动的人数，更是环保组织的社会影响力，这无疑对韩国政府造成了巨大压力。与美国环保运动不同，韩国环保运动是与其政治体制改革保持一致的，经历了公众的参与度由多到少，由消弭到积极。如图3-2所示，1981年以后韩国社会运动呈指数增长，而在其之前趋于平稳。韩国公众参与政治的积极性与其政治开放程度呈正相关性。

（二）经济重于环保时期的公民参与

20世纪70年代以前，韩国政府把经济增长当做第一位，为了经济的增长而忽视了公众的价值甚至公共利益。利益集团和官僚精英们控制了政府的决策，任何可能阻碍经济发展的决议都会被视为反政府，即使某些环保政策得到了通过，也只能得到很少的财政预算支撑。因而，这时公众利益的诉求是苍白无力的，也很难左右政策的做出。

到20世纪70年代后期，尽管韩国仍然致力于经济增长，但是环境问题已经得到政府的承认。政府与公众的矛盾有所缓和。针对民众的要求，1977年韩国出台了《环境保护法》取代了之前的《公害防治法》。这可以说是韩国环保运动的初步胜利。

到20世纪80年代末期，韩国政治发生了从军事独裁到民主的戏剧性转变，公民关于环保问题的抗议更加激烈，并形成了非政府组织。政府迫于社会各界的压力，于1990年将环境管理部更名为环境部，并于1994年将环境部升为内阁级。此外，韩国政府还于1993年制定了环境影响评估法。公众在政府政策制定中的作用更加重要，更多的参与到公共事务中来。

（三）公民参与促使政府兼顾经济与环保

尽管韩国政府出台了一系列环保举措，然而与政府期望相反的是，这些治理环境的努力也引起了一些抗议。20世纪90年代初，韩国出现了极具戏剧性的一幕。公民曾经广为支持的环境基础设施遭到了质疑和批判，如垃圾的焚烧和污水的处理。

在这期间，政府还通过提高公共影响力的方式来回应市民对环境问题的关注。例如举行公开发布会，使公众能够了解环境决策和公共项目。此外，通过举行听证会，了解公民意见。公民的声音在政府的决策中日益占据着重要地位，也更能表达自己的利益诉求。在民主开放的政策环境下，公民的声音更容易被采纳和关注，公共政策的制定也更加具有合法性。公民通过广泛的政治参与影响政策的制定，控制政府的行为，监督政府的行为，维护社会的公共利益。

三、结论

公民的广泛参政能够增强人民对政府的控制。这种广泛参政可以渗透在所有与公民切身利益相关的公共决策中。公民既可以通过单独的参政方式（以足投票等）也可以通过一定的组织机构（游行、示威、抗议等）表达自己的利益诉求。

从美国环保运动与韩国公民参与环境决策的案例中，我们可以得出的主要经验是：公民的广泛参与可以促进公共政策问题的解决。所以各国政府己经变得更加顺应人民的要求，设法增加公民参与的渠道和方式，听取公民的意见和建议，确保公民的支持与公共政策的合法性，以构建一个健康良好民主的政府。公民可以通过广泛的政治参与，实现自己的利益诉求，以到达控制政府的目的。同时，政府也能从公民的政治态度和政治行为中，捕捉到政治发展方向与有利于实现最大公共利益政策的出台。

参考文献：

[1]王锡锌.公众参与和行政过程--一个理念和制度 分析的框架[M].北京：中国民主法制出版社，2007.

[责任编辑：褚永慧]