从救济到促进

肖如菁++施一韬

[摘要]德国是近代世界最早建立社会保障法律制度的国家，并在二战后得到了充分的发展且达到了高度的繁荣。然而，随着20世纪80年代起，世界政治、经济、社会形势的发展与变化，“德国模式”的缺陷日益显现，高福利保障与低经济增长使德国一度陷入僵局。两德统一后新德国的三任总理就经济疲软下的德国劳动力市场尤其是失业保障体系进行了深入浅出的改革，通过由“救济”到“促进”的失业保障体制构建理念上的转变及改革的实践探索，分别在解决就业问题、促进经济持续发展方面取得了阶段性的成果。德国的失业保障制度的发展和改革经验为我国提供了启示。

[关键词] 德国模式；失业保障；救济

[中图分类号]D669.2 [文献标识码]A [文章编号]

一、德国失业保障法律制度的发展历史

德国是近代世界上第一个建立社会保障法律制度的国家，其社会保障制度的萌芽最早可追溯至中世纪后期，但直到19 世纪80年代其完整的社会保障体系才真正得以建立。当时，面对日益强大的社会民主主义运动，“铁血宰相”俾斯麦采取了“甜面包与皮鞭”的双重政策。一方面俾斯麦采用逮捕、驱逐、流放、查禁等各种方式打压社会民主主义运动，另一方面，他又连续公布了3个社会保险方案，在资本主义国家中率先推行疾病保险（1883年）、事故保险（1884年）和老年人与残疾者保险（1889年）来向人民提供生活保障，但这些保险无一例外都有一个特点，即它们的提供均以工人不得参与社会民主主义运动为前提。[1]根据之后的历史来看，俾斯麦当时的举措虽然并未在打击社会民主主义者上取得完全的胜利，但德国却凭借这三部后来被合并为《帝国保障法》（1911年）的社会保险法为德意志民族乃至全世界奠定了创建社会保障制度的基石。

而作为德国社会保障制度的三大支柱之一的失业保障制度亦从19世纪末伴随着工业革命的到来而开始萌芽，早在1927年，德国就颁布了《就业安置和失业保险法》，以法律的形式将失业保险写进了德国的社会保障制度体系，标志着德国失业保险制度的建立。该法案设立了独立的、自治的、非盈利性质的“就业安置和失业保险机构”，统一管理失业保险资金和失业人员安置。[2]纳粹上台到第二次世界大战时期，德国的社会保障制度的发展一度停滞，但战后又得到了迅速的恢复并且正一步一步走向体系的完善，50年代德国的社会保障制度得以重建与改革，新的社会保障制度扩大了民众的受益范围，提高了民众待遇，有效缓解了民众的后顾之忧。1952年，德国政府出台《关于设立安置就业和失业保险的联邦机构的法令》，设立联邦劳工局，由政府、雇员、雇主三方组成管理机构，负责失业保险和就业安置工作；1969年，政府又颁布了《就业促进法》，这部法令对后世影响颇大，它不仅作为体系基础一次次为现行的德国劳动力市场政策的调整提供依据，在当时更是寓意了德国的视野开始从“消极救济的失业保障观”向“积极的就业促进观”的转变。历史进入20世纪后期，德国政府在就业保障制度领域又先后出台和发起了《劳动促进法》（1998年）、Job-AQTIV法案（2002年）以及具有划时代意义的“哈茨改革”（2002年-2005年间）。

二、发展后的反思与改革

在经历了二战后欧洲福利国家发展的“黄金时代”后，德国曾拥有持续的经济增长、高比例的就业及成功的“社会模式”（建立了与就业和缴费相关联的公共社会保险计划、具有“家庭化”特点的欧洲大陆模式），在欧洲，“德国模式”曾被普遍认为是成功的经济和就业政策的代名词。[3]当然，“德国模式”的不断扩建对国家财政形成了不小的负担，自20世纪80年代初起，国家支出占社会总产值的比重已经上升到48%，德国日益陷入了低经济增长下的高社会福利——高国家负债——高劳动成本——低投资——低增长——高失业的恶性循环中。[4]同时，全球经济面貌正由于两次世界石油危机的爆发、两德统一、人口结构日趋老龄化等事件的发生、发展而呈现出新的格局，“德国模式”的负面影响开始显现，20世纪90年代起德国的经济发展出现滞缓，经济增速呈疲软状态，失业率开始直线攀升。而已深深扎根于德国社会与民众思维方式中的“高福利社会保障理念”使彼时的德国经济陷入了更严重的困境，“德国模式”成为了限制国家经济良性运行的“黑手”。

为了缓解高失业率所带来的对政府财政、经济发展和社会稳定的不利影响，科尔政府在1998年颁布了《劳动促进法》，该法案在1969年《就业促进法》的基础上进行修正，希望通过合理的设定失业期间对失业者的补助以及制定有效的就业促进政策来试图降低失业率。[5]虽然改革的呼声不断，然而科尔政府的举措并未真正抑制社会福利的扩展，德国政府也依旧在改造“福利国家模式”的道路中探索。到了2002年，时任德国总理施罗德聘请了大众公司董事哈茨，并由其领导“劳动力市场现代化劳动服务”委员会对德国的劳动力市场政策进行改革，这就是后来为全球劳动力市场政策研究者所津津乐道的“哈茨改革”。

“哈茨改革”主要包含四部分内容，即“哈茨I”到“哈茨IV”四部各有侧重的改革法案。“哈茨I”和“哈茨II”于2003年1月1日起分别实施生效，两部法案的改革重点分别是“设立个人服务代理机构，为失业者提供就业优惠券”，“对于失业超过一年的失业者，政府要求其应当接受任何合法的工作，不管工作内容和薪酬高低是否能够令其满意”（哈茨I）；“政府鼓励失业人员使用Me-plc个人企业、mini-jobs微型工作、midi-jobs小型工作的方式进行就业并提供相应的补贴”（哈茨II）。“哈茨III”于2004年1月1日实施生效，其侧重于对原本冗杂低效的公共就业机构进行改革，为其注入了市场化运作模式的力量。“哈茨IV”于2005 年1月1日起实施生效，对原本的失业福利体系进行了大刀阔斧的调整，引入了“失业金II”的概念。在改革之前，德国的失业福利主要包括三个主要部分，分别是失业保险、失业救济和社会救助。根据失业前的工资水平，失业者可以领取6-32个月的失业保险金，当其领取失业保险金达最长时限（32个月）并被终止领取后，其可以领取不受时间限制的失业救济金。而没有资格领取失业保险和失业救济的失业者，可以到地方政府领取没有时间限制的社会救济。有例子表明，年老并拥有更多子女的失业人员所能获得的以家庭单位领取的失业金及救济金要远远高于一名没有子女的年轻工人的工资收入。德国惯有的高福利社会保障降低了人们的工作积极性，过于优待的失业福利导致了社会激励机制的紊乱也使得原本在经济发展滞缓背景下的政府财政备受压力。而“哈茨IV”的目标无疑就是要缓解这样的压力，通过实施推行“哈茨IV”，政府将原来的失业救济和社会救助合并为“失业金II”，原来的失业保险变为“失业金I”。劳动者在失业后可领取“失业金I”，最长时间缩短为12个月（55岁以上者为18个月），没有资格领取或超过领取时限的失业者领取“失业金II”，“失业金II”为统一的待遇标准，与失业者失业前的工资水平没有联系。同时，在发放“失业金II”的同时，政府主管部门还会给失业者提供工作，在自身身体和精神状态能够达到工作要求的前提下，失业者不应当拒绝工作，否则将会受到降低失业金发放额度的惩罚。通过行之有效的改革和两届政府的努力（默克尔上台后仍继续深入推行劳动力市场改革），德国的失业率出现了好转，2006年10月德国的失业率降至9.8%，是近4年以来首次的低于10%的失业率。[6]endprint

三、历史进程中的继续探索

虽然“哈茨改革”使陷入困境的德国劳动力市场得以振兴，取得了阶段性的成果，然而同科尔一样，施罗德最终也并未使德国经济局势得到根本性的好转（2003年经济增长率-0.2%，2004年经济增长率1.6%，2005年经济增长率0.9%）。甚至因为改革所导致的经济和社会局势的不稳定，在民众的抗议声中，施罗德不得不宣布提前举行大选。最终，秉持“自由竞争、强调市场作用、减少国家干预”经济政策的联盟党候选人默克尔在毁誉参半的社会舆论评价中，以微弱优势取得大选的胜利上台执政。[7]

默克尔执政之初便提出，新政府的经济目标就是促进发展和就业。在“哈茨改革”的基础上，默克尔深化改革并提出了综合性的改革政策，分别从营造良好的就业大环境、促进弱势群体的就业和增强劳动力市场灵活性三方面着手调整。

在营造就业大环境方面，默克尔政府除了继续进行社会福利制度改革，还采用了宏观调控刺激经济发展的手段，如提高增值税和高收入附加税、取消上下班交通一次性补贴、缩短儿童补助金发放时间、取消山区工人补助等措施，以此缓解了政府的财政赤字。同时，为刺激内需，默克尔政府通过打折、分期付款购买大宗消费品、举办各类消费品展览会来促进国内消费；并大力削减企业税负，进一步扶持科技创新企业和中小企业，以此增加国内企业的市场竞争力，促进就业并实现经济和社会的可持续发展。尤其值得一提的是，默克尔政府尤其重视弱势群体和低技能者的就业问题。从政策方面，延迟退休年龄（将退休年龄从65岁推迟到67岁）并提出“50+动议”计划，给予老年人及聘用老年人的雇主以不同的补助；在青年人就业方面，不仅继续深化以政府为主导的双元制职业教育的实行，（德国“一段式”的双元制体系旨在于“教育”与“就业”两者之间架构切实的桥梁，在学生未正式踏入就业市场之前，强化其实践能力，在双元制模式下，学生可以在实践中掌握自己所追求职业的基本技能以此提高首次就业率）；默克尔政府还加大了对青年人及低技能者的就业培训，在德国有40%的失业者没有职业证书，其中大约40%的人失业超过1年。在各种场合，默克尔呼吁公司向社会提供更多的工作岗位和职业培训机会，并且向企业发放一定的培训金。除此以外，在默克尔政府的综合性改革中，还适度地改革了劳工法，放松解雇保护为企业创造更多的活动空间，以吸引更多的本土和外资企业在德国投资，促进国内就业岗位增长。[7]

“哈茨改革”和默克尔政府更深入的综合性失业政策改革使德国的失业保障观念从“救济导向”到“促进导向”的转变得到了实践，失业者不再仅仅作为福利社会中社会保障制度的享有者，而成为具有主观能动性的社会经济发展的促进者。“促进”成为国家规制劳动力市场，调整社会激励机制，推动经济发展的核心部分。曾经的失业保险、失业救助和社会救济的社会福利模式强调的是对劳动者失业后的生活保障，通过对失业者发放一定的救助金来替代其劳动所得，虽然最大程度地保障了其生活水平，但对劳动者本身及社会激励机制却造成了消极的影响。而就业促进的理念则表现得更为积极和广泛，作为一种积极的外化社会福利，政府限制救济手段但在提供就业咨询和劳动中介服务、劳动能力培养和更新措施等方面加大力度，通过这些促进手段对失业者进行帮助，赋予其再就业的能力，为劳动力市场注入新的活力。并且从解决个人就业的角度入手，与解决失业问题的普遍性政策（人员结构性、地区性、国家总体性经济政策）形成互补关系，完善就业促进体系。正如黑格尔所说：“社会有责任为个人提供保障，同样，社会也有权利促使个人为自己提供生存保障。”福利国家中人的价值和尊严的常态也正是通过获取劳动的权利，自力更生、供养自身及家人来得以实现的。自由福利国家的基础是一个虽然没有形诸文字但却是所有自由福利国家共识的规则：每个成年人（除非年老或受到家庭劳动的束缚）都应具有通过劳动获得收入以满足自己与家人需求的可能性并承担此种责任。这一规则是自由权的表现，也必须是自由权的表现。[8]失业剥夺了人们本来能够通过劳动获取收入和保障自身及供养者生存的自由权，打破了自由福利国家的常态，损害了人的基本权利与尊严。从“救济”到“促进”的社会保障制度的意识转变则使得“社会保障法律制度的价值目标是保障人权”这一法律本质思想得到回归，也使得德国政府在失业保障制度中的持续探索、反思与改革的成果在当前全球经济增速放缓的情况下得以显现。

然而随着全球老龄化高峰的到来和欧洲难民潮问题的应对方案以及随之而来的一系列对德国社会、经济和政治的影响包括对现行社会保障法律制度的冲击。如何在制度的调整和改革中调和各利益相关者的矛盾，如何能够从根本上解决社会保障在时代进程、政治经济变化与发展中所产生的问题，这无疑向作为全球福利国家典范的德国提出了新的挑战。

四、德国失业保障制度的发展对中国的启示

失业是市场经济的必然产物。我国作为全球经济发展最为迅猛的发展中国家，已成功完成了从传统的社会主义计划经济体制到具有中国特色的社会主义市场经济的转型，同时在向市场经济体制的转轨中，国家也不遗余力地进行着社会主义市场经济体制下法治社会的建设。我国的失业保障制度正是随着市场经济体制的到来，随着“改革开放”政策循序渐进深入地背景下，逐步发展起来的。和西方工业化国家相比，我国的失业保障制度起步较晚，在20世纪90年代中后期才为社会各界所广泛关注并得以深入研究。结合我国的国情和社会主义市场经济体制的需求，我国现行的失业保障体系基本框架为：只对以户籍划分为基础的城镇劳动者提供就业保障和失业保护，并根据城镇劳动者的身份特性，对不同失业者实施不同的保护制度。这就意味着，只有城镇户籍的就业者才有享受失业保障的资格，然而随着城乡一体化的深入，城乡之间劳动力流动的增速，失业已经不仅仅是城市居民经济生活中难以避免的问题，更是深深困扰着我国近28000万“农民工”的大脑，靠天吃饭、靠地生存的状态已逐步在城乡一体化的进程中消失殆尽，如何为市场化进程中，为这群“从田间走向柏油马路”的市场经济发展贡献者提供失业后的基本生存保障已经成为刻不容缓的社会命题。同时，我国还面临着国际竞争加剧、产业结构调整、市场劳动力总量供大于求、人口结构老龄化等一系列市场经济体制下必然会产生的问题，而这些也正是西方工业化国家，尤其是德国在经济发展过程中所经历过的，德国在经济发展中对社会保障制度的反思、改革和持续探索，从“救济到促进”失业保障体制价值观的建立也为当前中国的制度改革和完善开辟了一条值得借鉴之路。[9]endprint

借鉴德国的失业保障体制改革，我国应当把“促进就业”设置成失业保障制度改革和完善的主要原则，从以下两个方面进行吸收和借鉴，尽快解决失业保障在促进就业方法存在的不足。

1、加强失业保障制度对失业人员再就业的支持力度

失业保障制度的一项基本功能是为失去工作的劳动者提供阶段性的生活津贴，以确失业者及其供养者的社会生存权，弱化失业所带来的生活风险并提供缓冲。在提供基本功能之外，要根本性地缓和失业和就业问题，我国应当借鉴德国的经验，确保保障功能的同时，加强对失业者再就业的支持功能，这是一种对社会稳定和发展具有积极促进作用的功能。首先，我国可以在失业保障制度中设置由国家、工会、个人三方为代表的职业介绍机构，相互合作与监督为失业者提供经过评价，切实的就业机会；其次，我国应当进一步引导企业的社会责任意识，从政府层面呼吁并影响企业向市场提供更多的职位空缺，加强校企合作，建立更多的双元制培训基地，并予以积极支持促进就业的企业政策、税收、社保缴费优惠或给予奖励。目前我国部分地区实行的青年见习基地是在就业促进方面发挥企业社会责任的很好尝试，现行政策规定，如果企业愿意向本市户籍的大中专应届毕业生提供3-6个月的见习岗位，政府将给予见习学员每月定额生活津贴以减轻企业用人成本支出，如果企业愿意向本区县户籍的大中专应届毕业生提供见习岗位，则还可以收到以社保缴费额度乘以相应比例的费用奖励。希望我国可以扩展类似项目在各地区的推行，并取消对见习学员本市或本区县的户籍限制要求。

2、从促进就业的角度优化失业保险金的给付

有研究表明，在西方工业化国家，失业津贴替代率每降低10%可降低平均失业率1.7%；最长失业津贴期限减少1年可以降低失业率0.9%。[9]如同“德国模式”所曾经给德国社会带来的失业率居高不下的持续“阵痛”，失业保险金给付较高或给付时间过长都会降低失业者的就业动机，加重国家财政负担，导致社会激励体制失衡。根据我国目前的社保法，失业人员最长可领取24个月的不低于城市居民最低生活保障水平的失业保险金。在失业保险金的给付方面，我国可以参考德国关于“失业金II”的发放规则，在发放失业金的同时，主管部门应向就业人员提供工作机会，在自身身体和精神状态能够达到工作要求的前提下，失业者不应当拒绝工作，否则将会受到降低失业保险发放额度的惩罚。

参考文献：

[1] 孟钟捷.德国简史[M]. 北京大学出版社，2012.

[2] 姚玲珍.德国社会保障制度[M]. 上海人民出版社，2011.

[3] 杨解朴.德国福利国家的自我校正[J]. 欧洲研究，2008，（4）.

[4] 连玉如.二战以后德国“社会国家”发展问题探索[J]. 德国研究， 2009，（3）.

[5] 丁大健.德国失业保障制度评述[J]. 北京航空航天大学学报，2015，（5）.

[6] 杨伟国.德国“哈茨改革”及其绩效评估[J]. 欧洲研究，2007，（3）.

[7] 邓红英.浅析默克尔政府的就业改革[J]. 长江论坛，2008，（5）.

[8] 汉斯·察赫.全球视角中的劳动、失业与社会福利制度[M]. 北京大学出版社，2014.

[9] 李红梅.积极就业政策导向下的中国失业保险研究[D]. 安徽大学硕士论文，2007.

责任编辑宋桂祝endprint