“禁摩限电”的合法性考量

王储

[摘要]深圳的“禁摩限电”行动引发了人们对政府管理方式的又一次思考，强硬的命令控制管理方式在法律意识日益觉醒的今天，效用逐日递减。推进依法行政要求政府行政必须具有法律依据，同时也必须执法适当。因此，各级政府在重视形式合法性的同时，也必须重视实质的合法性，从而保证目的正当、手段适当、执行有效。

[关键词]“禁摩限电”；合法性；公共利益

[中图分类号] F572.88 [文献标识码]A [文章编号]

2016年3月下旬，深圳开展了“禁摩限电”的集中整治活动，主要针对超标电动车、摩托车的查处和地铁口、公交站等地点非法拉客的违法行为。在十天的综合治理中，相关部门共查扣电动车17975辆、拘留874人，其中，拘留无证驾驶者670人、非法拉客扰乱公共场所秩序者196人、暴力抗法者8人，聚集非法拉客人员771人次。[1]然而该项法令发布以来却引起极大争议，执法阻力极大。深圳的“禁摩限电”行动让人们又一次看到：在社会民众法律意识日益觉醒的今天，政府依赖过去简单粗暴、强制命令的管理方式已经越来越难以奏效。本文以深圳市“禁摩限电”行动为例，旨在讨论政府在开展“禁摩限电”行动时如何综合考量各方利益、怎样科学决策相关事宜，最终可以合理有效的推动政策的实施。

一、“禁摩限电”的形式合法性

“禁摩限电”是否合法，是这次行动被社会追问最多的问题。《中华人民共和国道路交通安全法》第39条：“公安机关交通管理部门依据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。”《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第36条，其中规定有“市公安机关交通管理部门可以根据道路通行条件，划定区域、路段、时段，对摩托车、电瓶车以及电动自行车和其他非机动车采取限制通行或者禁止通行的措施，但经市公安机关交通管理部门批准并核发专用标志的车辆除外”。就法律依据而言，深圳“禁摩限电”是合法的。当然，针对该法条中的“限制通行、禁止通行”的时限，人们的理解是不同的。杨小军教授认为该法条包括长期性限制，而刘莘教授则认为仅包括临时性措施。[2]其实，长期还是临时，面对的都是道路和交通流量情况是否必须限制与禁止通行的这一问题，并无实质差别。像北京、深圳这样的大城市交通状况，几乎天天高峰期全城拥堵，即使是宣布为临时性的限行措施，一个除春节外全年限行的“临时性”措施，其实质也同一个长期性措施无甚差别。退一步说，即使是在时限上存在争议，时限总是存在的。深圳此次“禁摩限电”行动就明确了100天的期限。所以，只是因长期、临时没有明确而认为此次行动法律授权模糊，进而认为行动于法无据的结论是不能成立的。而且，不仅《道路交通安全法》第39条、《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第36条赋予了地方政府在控制交通流量方面的自由裁量权，《道路交通安全法》第18条第一款也为深圳市“禁摩限电”行动进一步提供了法律依据，其中规定：“依法应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。”依此对照，目前由于电动车的生产没有相关国家行业标准，私自改装现象繁多，导致市面上绝大多数的电动车不符合交通管理部门关于电动自行车上路的规定。因此，从法源上讲，“禁摩限电”行动在形式上是有其法律依据的。

二、“禁摩限电”的实质合法性

我国政府正在从管理型政府向服务型政府转型。政府在转型过程中应当意识到形式意义上的合法已经不是行政行为合法的唯一要求。生硬的法令不仅会导致行政相对人的不满，也会增加执法部门的执法阻力。所以，实质意义上的合法越来越成为获得行政相对人的认可与合作的必要前提。“禁摩限电”虽然满足了形式意义上的合法性，但是在实际行使职权的过程中却阻力巨大：大量的查扣、拘留带来的是整个社会对该项行动的质疑；社会舆论近乎一边倒地反对，带来的是对政府公信力的再一次考验；遇到诸多暴力抗法也是行政相对人对政策合法性质疑的极端表现。所以我们发现，形式意义上的合法性并不是“禁摩限电”行动合法性的唯一内涵，其是否能通过实质的合法性审查也是不可绕过的命题，也就是审查“禁摩限电”行动是否符合比例原则这一行政法的基本实体性原则。

比例原则是指政府在采取某项措施时，必须权衡公共利益目标的实现和个人或组织合法权益的保障，若为了实现公共利益目标而可能采取对个人或组织权益不利时，应当将不利影响控制在尽可能小的范围和限度之内，而且要保持二者之间适度的比例。[3]具体包含三个要求：目的正当性、手段适当性以及手段必要性。以此作为框架分析“禁摩限电”的实质合法性，不难得出以下认识。

（一）“禁摩限电”的目的是正当的

“禁摩限电”的目的：一是道路顺畅，二是道路安全。这两个出发点都没有任何问题，即该措施的目的正当性是完全具备的。但是目的正当是否就可以不择手段，这就是政府时常面对的问题：“过程与结果哪个重要”、“公共利益与个人利益孰重孰轻”。从实践来看，一个目的正当合理的政策并不自然意味着或决定着行为的正当合理，这也就是为什么比例原则要求政府部门在执法时不仅要具有目的正当性，还要有手段适当性与手段必要性。“禁摩限电”的本质，是公权力为了公共利益而对公民财产使用权作出限制，也就是对公民基本权利的某种限制。但公共利益的实现并不必然地以限制公民的基本权利为条件，二者并非形同水火，不可相融。因此，“禁摩限电”的目的虽无可非议，但是，“禁摩限电”的实施所引发的公共利益与公民个人财产权的冲突若处理不好，对“禁摩限电”正当目的的实现则有着至关重要的影响。而要保证目的的合理实现，公共利益与个人财产权博弈之间不应该是“存在还是毁灭”的问题，而是寻找一个利益平衡点，使“基本权利保护效果的最大化”[4]。

（二）“禁摩限电”的手段并不适当

适当性是要求行政机关所采取的具体行政行为是符合相关法律设定的目的，目的与手段必须要有关联性。“禁摩限电”的法律来源是《道路交通安全法》第18条和39条，其目的是保证道路交通畅通及安全。这样的目的与“禁摩限电”本身的手段行为之间是否存在关联性是判断“禁摩限电”的手段本身适当性的重要判断标准。这里有两个不可回避的问题，需要政府相关职能部门给出具体回应：一是电动自行车与摩托车在日常的交通拥堵状况中所占的比重，被禁止后交通拥堵状况的缓解程度；二是电动自行车与摩托车对道路交通带来危险的数据说明，被禁止后对交通安全产生的直观效果。这两个关键性问题不解决，很难证明“禁摩限电”行动符合立法授权时的目的。当然，深圳市交通管理部门在实施“禁摩限电”行动之后也召开新闻发布会，对具体的数据进行公布与分析。这一举动说明深圳市政府已经意识到了手段适当性的重要意义。但是在行动后才公布合目的性的依据，其真实性与说服力就有所减损。结果，由于目的与手段之间没有建立起必然的关系，“禁摩限电”的权威性和执行效果大大受损。endprint

（三）“禁摩限电”的手段也无必要

必要性是要求行政机关所采取的具体措施是实现目的损害最小的选择，除此以外别无它法。它需要权力机关证明相关行政行为是最温和的手段，且已无其他更好办法能够实现预期目标。如果行政机关在有众多选择的条件下，依然选择对公民基本权利损害较大的措施，而怠于思考、选择更优措施，那其行为就是“懒政”的表现。长期以来，我国政府在制定政策时更偏爱采用命令控制型政策模式，运用“看得见的手”对社会进行直接强硬的管理[5]。其成本低、见效快的优势让很多城市尝到了这种管理方式的甜头。但是这种方式生硬、直接，行政相对人接受起来很不舒服，导致了很多极端事件的发生；同时在需要行政相对人高度配合的领域，比如垃圾分类、保护市容市貌等工作中，因为行政相对人即使不遵守规定也不会或难以遭受处罚，这种管理方式曾经的优势往往又会变成劣势，成本陡然增高，见效十分缓慢。放在“禁摩限电”的背景下，严格禁止“摩电”行驶，看似严格执法，却并非就是解决交通拥堵和安全的最优途径。在“禁摩限电”的情境中，是否只能运用强制限制公民私有财产权才能达到预期目的，这是决策者们需要思考的问题。

三、“禁摩限电”的改进建议

在法律授权的前提下，各级政府有权针对本地实际采取一定的自主裁量权，对所管辖区域实行具有地区特点的行政政策，但需要注意自由裁量权行使的尺度，避免欲速而不达、与目的背道而驰。总结深圳“禁摩限电”行动的教训，各级政府可在符合比例原则的前提下合理有效地处理“禁摩限电”等类似行政活动，保证令行禁止，执法有效。

（一）前期论证，保证目的正义

“禁摩限电”是一项影响面比较广泛的行政决策。根据中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，行政决策出台必须经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论五道程序，也就是说，必须经过前期的充分论证，并借此凝聚共识。深圳“禁摩限电”实际上并没有遵循这些程序，只是出个通告。由于前期缺乏广泛的深入的论证，政府对超标电动车、摩托车造成道路拥挤和不安全的事实提供滞后，使“禁摩限电”没能得到社会的广泛认同、响应和支持。因此，在作出“禁摩限电”这一重大行政决策之前，应当按照相应程序进行广泛而充分的论证，让各种声音充分表达，各种问题充分讨论，各种情况充分显现，使最终的决策更加科学、完整，使讨论中凝成的共识在执行中转化为强有力的社会支持，确保决策的正当目的得以顺利实现。

（二）设立缓冲，平衡手段目的

提供了正当的依据是政策得以有效实行的前提，但是要保证政策顺利执行还需要有一定的缓冲和过渡，为社会提供一个预备期，让公众了解和熟悉新的规定要求，为执行新规做好精神和物质准备。如果目的与手段没有过渡性的衔接，新规在执行中就会受阻，处在尴尬境地。如，2013年1月1日实施的公安部部令《机动车驾驶证申领和使用规定》中规定了“闯黄灯”的行为属于违法行为，处罚等同于闯红灯。但因为没有提前告知公众，《规定》也没有经过广泛的民主讨论，导致实行起来阻力极大。公安部不得不在1月6日下发通知，要求各地交管部门对“闯黄灯”行为以教育警示为主，暂不予以处罚。朝令夕改虽有知错就改、从善如流之意，但也暴露了政府决策的简单匆忙急躁。因此，对民众适应已久的政策一旦作出调整变动时，应当提供一定的缓冲措施，如试行、宣传等。在“闯黄灯”一案中，如果公安部先确定试行时间段，在试行期间对“闯黄灯”的人以教育警示为主，而不予以处罚，待试行期过后再正式实行规定，效果会好得多。因为在这样一个缓冲时段，既有时间让民众适应新法令，也给执法部门在实践中一个调整的机会，也就不会出现朝令夕改这样被动的局面了。放在“禁摩限电”的背景下，政府在出台这一行动之前应当提前告知市民做好准备，并制定一系列配套政策为“禁摩限电”的推行打基础。比如提前告知市民将要查处的电动车、摩托车信息，并提供回购、检测或者上牌等配套服务。这样，在“禁摩限电”行动开始后，不仅缓解了交通管理部门的压力，而且降低了民众的抵触情绪。

（三）经济引导，形成温和政策

“禁摩限电”的出发点固然是为了公共利益，然而单纯的限行、禁行毕竟导致了一部分公民财产权的受损。公民购买摩托车或电动车并办理了相关手续后，就应当被允许合法使用、正常上路，这是公民财产的最基本价值体现；如果只允许拥有而无法正常使用，实际上是侵害了公民的财产权。当然，也要承认，目前市面上流通的电动车为达到国家1999年制定的电动车行驶标准，在出厂的时都被厂家加装限速阀以控制车速。但在出售之后，由于满足不了消费者的求快需求，往往被私自改装，拆除限速阀，成为交通安全的隐患。从这个角度看，“禁摩限电”又是必须的。然而，在利益自主性的今天，直截了当的行政命令、行政强制和行政处罚很难让行政相对人将自己享有的财产权拱手让与政府。一个又一个的禁令只会催生更多逃避制裁、满足生活的手段，结果，政府和公民陷于“道高一尺魔高一丈”的循环较量中，没有赢家。不妨考虑另一种政策模式——市场激励型政策模式，即通过行政奖励、行政给付等方式，用“看不见的手”对社会进行引导。2007年国务院推行的“限塑令”，就是将经济手段运用到行政领域的最典型尝试。尽管由于执法不到位、配套措施没有及时跟进等原因，导致现在的“白色污染”问题依然存在，但是塑料袋有偿使用的概念却植根于消费者心中，推广了可重复利用的布袋，用政策成功地刺激了民众的环保意识。在“禁摩限电“中，政府可通过经济刺激、行政奖励等柔性措施，鼓励、引导市民购买、更换合格的电动车，或采取其它出行方式，改变出行习惯。

首先，应当制定既满足公共安全、又符合民众需要的电动车行驶标准。目前现行的电动车标准是1999年的电动车国家标准。其要求电动车最高车速每小时不超过20千米，整车质量不超过40千克。但是这与目前的路况和需求差距甚远，不仅民众不方便，而且执法机构针对这种标准的执法活动压力也是极大。深圳市交警共2000多人，路面每班次不到500人，而深圳市机动车保有量是320万辆、电动车400万辆，平均下来每个交警要管理1600辆机动车和2000辆非机动车[6]，执法的压力可想而知。如果想要良好的执法效果，则应根据道路环境、条件的变化，适度调整电动车的行驶标准，使之既符合公共利益要求，又满足民众生活需要，以此保证电动车上路后的安全、民众使用的方便和执法工作的从容有序。endprint

其次，针对被损害的公民财产权，政府应当承担起补偿的责任。我国物权法规定，为了公共利益征收不动产有三个条件，即依照法律规定的权限、经过法定程序以及作出足额补偿。”这些条件对公民“禁摩限电”时也可参照适用。公民通过让渡自己部分财产权来满足社会公益的行为，是应当得到补偿和适当的奖励的。政府可以针对旧型号和不符合规定标准的电动车进行回购，尽可能减少公民因公共利益而造成财产利益上的损失。同时还可以对主动退回不合格电动车的市民以物质或精神奖励，或礼品、或证书。礼虽轻却充满了人文关怀，国安民乐，岂不美哉。

再次，发展城市公共交通，提高公路利用效率。广州在亚运会期间实行过机动车限行的措施。为了弥补限行给相对人造成的损失，广州市出台政策：所有广州市民可以免费乘坐公交一个月。类似的激励也可以应用在“禁摩限电”补充政策中。如，加强对“最后一公里”范围内公共交通的建设，增加公共交通线路，缩短乘公共交通车辆的等待时间，对主动退回不合格电动车的市民给予公交优惠，支持、鼓励“顺风车”等民间自主调节车流量的私家车使用，以此满足“禁摩限电”之后民众出行的方便顺畅快捷，还可开辟摩托车和电动车专门车道，合理规划道路，使摩托车和电动车运行更加有序，等等。

总之，现代行政法推崇的是行政主体与行政相对人之间的相互尊重与共同合作。“禁摩限电”在实施的过程中，不仅要重视其形式合法性，更要重视实质的合法性，而这其中的核心问题就是如何通过比例原则来考量城市政策的制定，尽可能小的影响民众日常生活。实践表明，只有详细且周密的政策制定，才有心甘情愿的配合执行。在公共利益与个人利益的权衡中，孰轻孰重皆有喧嚣，但政策合法性的考量终究是政府在推行政策时最本质的问题。

参考文献：

[1]王昊男.一线城市相继开展电动车“治乱”行动[N].人民日报（海外版）， 2016-4-12.

[2]张翔. 机动车限行、财产权限制与比例原则[J]. 法学，2015，（2）.

[3]罗豪才，湛中乐.行政法学（第二版）[M].北京大学出版社，2006.

[4]陈征. 第一次堕胎判决[A].张翔.德国宪法案例选释（第一辑）：基本权利总论[C].北京：法律出版社，2012.149.

[5]钱卿. 交通限行措施的行政法解读[J].行政法学研究， 2011，（4）

[6]郑思. 禁或疏都需有完善的配套措施[N].深圳商报，2015-7-22（B01）.

责任编辑宋桂祝endprint