北京市丰台区食品市场巡查机制建设经验谈

●许正虹/文

北京市丰台区食品药品监督管理局

作为城市“菜篮子”工程的支柱，农副产品批发市场有效地解决了城市蔬菜、肉禽、鱼虾等农副产品的供求矛盾，不仅对保证和丰富人民群众生活起到了十分重要的作用，而且对促进周边地区农业产业结构调整，促进流通和消费，起到了无可替代的作用。但从不断被媒体曝光的食品安全事件中可以看出，下至小作坊、小经营户，上至国际连锁企业都敢冒天下之大不韪，以身试法的事态表明了当前食品安全形势依然严峻。农副产品市场批发作为食品流通领域的重要载体，一旦发生食品安全事故，后果将不堪设想。市场主办方作为食品集中交易市场的开办者，是食品安全第一责任人，更应积极履职，充分发挥作用，对市场内食品经营者的经营行为、制度落实等方面开展监督检查，强化市场食品安全控制，提高食品安全水平，有效降低食品安全事故和风险。

食品市场管理常见的问题

一是市场发展水平参差不齐，市场数量多，但规模偏小、经营环境差。经营设施简陋，交易手段落后。绝大多数的农副产品批发市场经营服务设施简陋，不配套，尤其缺乏贮藏保鲜设施。

二是企业管理水平较低。第一，市场主办方是履行食品安全的第一责任人，但企业并没有全面履行相关规定，食品安全管理意识淡薄；第二，市场食品安全管理人数设置上不符合市场发展的需要，缺少具有专业知识的管理人员，多数市场都聘请临时人员或退休工人管理市场，从劳动强度到管理理念都不能达到企业管理的需求。

三是市场内经营主体文化程度低，业务经营存在盲目性。目前农副产品批发市场的主体绝大多数是分散的农民，他们经营规模小，经济实力弱，缺乏专门的经营知识，且大都不具备法人资格，在业务经营上存在着严重的自发性和盲目性。一方面，他们在市场交易中往往处于不利地位，对风险的承担能力也很有限；另一方面，在市场的严重竞争中受利益的驱使，经营假冒伪劣商品的事件时有发生，严重损害了消费者的利益。

农副市场常见的三种管理模式

食品安全办公室直管模式

特点：食品安全办公室负责日常管理制度、管理措施的制定，包括继续完善市场管理档案和市场商户档案工作，做到底数清、情况明；开展日常有效管理工作，督促商户严格落实索证索票、进货检查验收、台账登记等制度，对食品冷藏销售、现场制售等经营行为开展重点检查。具体制度落实、日常管理则由各厅管理人员执行。

弊端：管理和具体执行部门分离。食品安全办公室对各厅管理人员并不直管，对各厅管理人员日常管理行为没有约束力，对其工作无法进行有效考核，食品安全工作执行度不强。

三层级纵向管理模式

特点：北京市丰台区农产品中央市场推行三层级纵向管理取得一定成效。具体管理模式即一层级市场总部下设廉政稽查办公室，二层级食品安全办公室及市场服务部，三层级区域食品安全管理员。中央市场分为1、2、3、4区和A厅一层区，每区设置6名食品安全管理员，每名食品安全管理员负责50余家商户。每天三层级区域食品安全管理员对商户证照悬挂、产品公示、台账记录、进货票据、厂家资质备案等内容进行日常检查。二层级食品安全办公室每月制定对200家商户的抽查任务，监督检查三层级区域食品安全管理员日常管理工作成效，将抽查中存在的问题反馈到三层级区域食品安全管理员。一层级廉政稽查办公室，对整个市场食品安全工作进行抽查和突击检查，对检查中发现的问题予以公示，对涉及的二层级和三层级相关人员通报并扣分，分值直接与当月绩效工作挂钩（1分=1百元）。通过在市场中实施三层级纵向管理，有效开展了市场的自律准入，极大地提高了管理人员的责任意识，真正将食品安全责任落到实处。

优势：多部门职能整合形成廉政稽查办公室，在食品安全管理、检查职责认领和贯彻执行等方面实现信息等资源的共享，形成“一体化”管理格局，利于凝聚食品安全管理合力。

弊端：巡查内容的制定易出现不全面、不专业的情况。

小型食品交易零售市场的管理模式

特点及弊端：小型食品交易零售市场一般设立兼职食品安全员，只能协助食品监管部门做一些日常工作。由于对相关食品法律法规、政策了解不清楚，缺乏专业知识，对存在的食品安全隐患没有充分认识，对日常管理、监管巡查落实不到位。

食品安全监管市场巡查机制可实现监管良性互动

市场巡查是政府行政部门开展市场监管的重要手段，食品安全监管工作最终也要通过市场巡查来落实。目前，北京市丰台区食药监管局采用的责任制巡查体系是将食品安全监管日常巡查和岗位目标责任相结合，日常巡查与阶段性食品安全监管任务相结合的食品安全监管巡查制。通过制定出详细的食品安全巡查全年工作计划、季度工作计划、月工作计划和周工作计划，然后通过“食品安全工作任务部署单”下发给各巡查组，巡查员按照任务单执行巡查监管任务，丰台区食药监管局食品安全监管领导小组对任务落实情况进行考核监督汇总后进行分析，根据风险点和风险等级制定下阶段工作任务，从而实现了上下良性互动，责任推动落实的良好工作局面。

作为食品集中交易市场的管理人员，食品安全管理员往往是从逃避监管部门检查的角度看待问题，而不是去发现和改正自己的食品安全隐患。不能站在相对中立的角度，只是从局限的自身经济利益出发，是目前市场食品安全管理存在的主要问题。如何避免食品安全管理员的懈怠和规避监管部门的检查，在市场建立类似行政管理部门的食品安全监管市场巡查机制，是一个值得探索的监管思路。市场内建立巡查机制使市场内的食品安全隐患能够被更及时地发现，市场管理者能够及时采取措施，将风险防患于未然。结合市场经营实际，在市场建立类似行政管理部门的市场巡查机制，需要找到一个真正切合实际的契合点。

在全国食品药品监督管理暨党风廉政建设工作会议上，国家食品药品监督管理总局表示，在风险管控上，将把问题导向贯穿于食品药品监管的全过程和各项业务工作之中，建立健全风险评估研判、风险清单挂账销账、风险分级分类等机制。从中不难看出，食品安全工作更加注重“把事后查处、被动救火式的监管，转变为主动排查、预防为主的模式”。

结合国家食药监管总局2015年重点工作和市场经营实际，在市场建立巡查机制，可以以风险管控为契合点，推行“双层巡查记录”制度和“层级管理”模式。“双层”即：市场和食药监管所同步巡查。“层级管理”即：市场主办方将设立独立的廉政稽查办公室，该办公室直接隶属于市场最高层，对市场各厅管理员均有权进行监督。具体实施分三个步骤。首先，全面推行市场主办单位例会制，以月为单位定期召开市场主办单位例会。会议将统一布置食品安全巡查全年工作任务，任务将全面覆盖日常监管、专项监管、针对性监管三方面。例会还将根据管理员提供的巡查记录不定期到管区经营者进行摸底督察，发现有管理不到位的现象将在会议中做通报批评。

其次，在市场全面推行《丰台区食品集中交易市场管理日志》，丰台区食药监管局在辖区食品集中交易市场全面推行《丰台区食品集中交易市场管理日志》，管理日志全面覆盖了日常管理中的主体资质、客体资质等方面的检查。管理日志的推行，使市场巡查员的检查更加规范、更加全面，有效避免了市场巡查员不知道查什么、怎么查的问题。

最后，突出“双层”模式的比对效力和层级监督的独立效力。鉴于市场内食品安全管理员往往是从逃避监管部门检查的角度看待问题，而不是去真正发现和改正自己的食品安全隐患，在市场内推行“双层”巡查机制就显得尤为重要。“双层”突出的是食药监管所和市场内巡查员并行的巡查机制，通过将食药监管所专业、深入地巡查和市场浅显地巡查进行有效对比，市场主办方可以对市场食品安全员巡查结果进行评价。市场廉政稽查办公室作为直接隶属于市场主办方最高层，具有独立的管理效力，对于风险级别高的风险点3次没有巡查到的将由市场廉政稽查办公室统一处理。通过双层对比和层级监督，促使市场巡查员开展有效巡查。

此外，丰台区食药监管局将食品安全风险划分为 “输入风险、经营风险、管理风险、突发风险”等四类。输入风险是指经营者客体商品准入风险；经营风险是指经营者主体经营行为存在的风险；管理风险是指市场主办单位在日常管理过程中存在的风险；突发风险是指由于意外、突发事件引起的风险隐患。日常工作，执法人员将这些风险类别中的风险点逐一排查，对风险隐患点的特征、数量、危害程度等进行评估确定风险分类分级后进行挂账并制定市场风险隐患台账，设定完成时限，明确责任单位和责任人，通过分析，提出拟消除风险点的措施和评估报告。