城市与土地

齐林立　范晓芳

摘 要：经济取得快速的发展，城市化进程的加快带来土地资源短缺，由此带来房地产市场的诸多问题。文章就土地经营中政府应扮演的角色以及如何使城市土地地尽其力，尝试着进行了思考和探索。

关键词：土地置换；城市政府；城市规模；土地资源利用

近年来，随着交通、能源等基础设施建设以及城镇化的推进，中西部地区“失地农民”问题也越来越突出。土地是农民的命根子，而土地补偿安置费对农民来说就是“保命钱”。我国现行的土地管理法规定：对征地农民的补偿，按前3年农业的平均产值来计算。但是，近几年农产品价格不断下降，农产品出现“卖难”，按法定标准算出来的补偿标准太低，根本不能解决失地农民的长远生计。由于被征地农民的文化素质和劳动技能普遍不高，参与市场竞争能力差，对市场的应变能力有限，一旦失去土地，也就失去了最基本的长期生活保障。加之部分农民缺乏长远打算，往往在短期内就“坐吃山空”，相当一部分人落到了生活无着的困境。货币化安置的通行做法不能使农民“失地有业”，农民也无法用这么低的补偿去创业。

1 城市化进程的加快带来土地资源短缺

从地域上看，城市土地有三个层次，第一层次是城市市区（建成区）的土地，即城市建设用地，第二层次是城市规划区内，目前大部分仍为农副业生产和村镇占用的土地，第三层次是城市行政区的土地，包括城市规划区和城郊土地。就城市化过程中的土地需求与供给看，土地需求方面主要是城市建成区的土地需求，即城市发展过程中因工业、商业、服务业、居民、学校、医院以及交通、绿地等公共设施等建设所引致的土地需求。而城市土地的供给则为城市范围了提供给人们可资利用的各类生产和生活用地的数量，其中包括现在已经利用的和将来可供利用的土地数量，以及可供每一项用途的土地数量。当然，自然供给是最基本的因素，是城市土地经济供给的基础和前提。其次，城市建设的存量土地十分有限。所谓城市存量土地是相对于城市增量土地而言。广义的存量建设土地是指在城市地域内已利用和已征用或出让但未充分利用的非农国有土地的总和。狭义的存量城市建设土地主要是指已征用、出让或确定使用方向但尚未充分利用的非农国有建设用地。

2 经营土地，政府应扮演什么角色

自2002年始，我国许多城市的决策者，开始熟练地用起了两个新名词：“经营城市”和“经营土地”。这两个新名词以不可阻挡的步子走进了国土资源管理工作中。国土资源部土地利用司副司长束克欣曾经指出：“经营土地是土地使用制度改革深化的结果，比土地有偿使用制度的内容更加丰富。”“经营土地不仅仅是招标拍卖一个方面的工作，更不是大量供应房地产项目开发用地，而是要通过建立良好的土地市场环境，实现城市土地资源的优化配置，为城市经济提供可持续发展的资源保障。”可以说，如果不是把城市土地经营作为一个整体、一个系统去考量，而仅仅是为了从中获取巨额的土地收益，简单地“以地生财”，那么这种短视必然给城市运营带来负面影响；相反地，认识到经营土地的社会整体功能，才能拥有一个更为广阔的城市经营天地。

综合部署，开发具有本地特色的城市，是政府做好经营土地工作的更高要求。一个城市的整体规划如何，关系到该城市今后经济命脉和发展方向。随着城市的发展，城市承载能力、城市绿化、环境建设等，已不能满足现代城市的要求，为此政府部门对城市土地要搞再开发。因此，政府须根据各自的地方特点，因地制宜，扬长避短，建设具有地区特色的新型现代城市。只有这样，才能合理利用和珍惜有限的土地资源。

政府在开发城市时，应该本着让每一寸土地都发挥其价值的原则，将均衡协调开发与合理布局相结合，认真调查，对土地评定等级，规划后开发利用。对闲散土地要及时开发，充分利用低利用率土地开发，特别是在城市新区开发过程中更要综合考虑。各地区政府还应该制定结合实际情况的法律规范，大力宣传和普及节约利用土地资源，才可能发挥土地拥有的潜力。

3 城市土地，地尽其力

城市土地是城市经济发展的最基本要素，是城市各种资源配置的载体。由于多年来城市政府未能按照资产经营规律对土地予以经营，致使城市土地资源的利用与“地尽其力，物尽其用”的要求还相距甚远。在城市管理概念不断发展的今天，作为“城市经营”重要组成部分的“土地经营”，已经引起了城市政府的重视。城市政府经营土地主要是指政府在保留城市土地所有权的前提下，通过对城市土地的使用权、经营权等相关权力的市场化运作，解决土地利用效率低下、城市建设资金短缺、城市发展无序的新思维。

对国有土地，可以采取四种方式予以储备：征，对城镇规划区内建设用地实行分批次成片转用，通过储备和前期开发，使国有土地资产保值增值；收，对闲置两年以上的土地实行无偿收回，对改变用途的土地实行评估作价收回；购，对低效利用的土地实行协议作价收回；换，通过置换方式进行储备。对有偿收购的土地，收购储备方式有三种：一是买断，即一次或几次将土地及其附属物补偿费交付原土地使用者后进行储备，适时出让或开发成熟后出让；二是定金收购，先给予原土地使用者定金，约定补偿方式和价款，待土地出让时再付给补偿费。三是预定收购，只约定补偿方式和价款，待出让后再付给补偿费。

对集体土地的储备，就是对城市郊区农村集体所有制土地和村庄进行改造、再利用的过程，其重点和难点在于“城中村”的改造。“城中村”是在城市总体规划内仍然保留和实行农村集体所有制、农村经营体制的农村社区。“城中村”问题已经严重影响到城市化进程的推进，影响到城市整体功能的发挥。

土地开发的首要任务就是变农村集体所有土地为城市国有土地，变农用地为建设用地。对集体用地的储备以及对“城中村”的改制与改造就是近郊区的城市化进程。对城市郊区农村集体所有制土地和村庄占地进行统一报批，按计划分批办事征用，可以确保城市规划的顺利实施；通过制定统一的村庄拆迁补偿标准可以有效控制征地费用上涨，使土地开发带来的收益最大限度地留归政府。

土地是一种稀缺性资源，城市土地作为城市资源汇集、优化配置的载体是城市的主要资产。土地的价值在于吸附的物化劳动，城市土地的劳动投入的高密度决定了城市土地价值的不断提升，在同一块土地上因追加劳动形成的价值即级差地租是城市土地财富产生的主要源泉。对城市土地追加的劳动越多，可以收取的地租越多，从经济角度分析可以得出结论，对城市土地进行熟化配套，完善市政基础设施配套可以获取最大的土地出让价格，实现政府作为城市土地所有者的收益最大化。

参考文献

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[2] 毕凌岚.对现行城市土地利用规划的反思[J].城市规划汇刊，2003 （05）.

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