加强进口废纸风险防控促进进口废纸资源最大化

郝永利　李淑媛　聂晶磊　叶漫红　鞠红岩　兰孝峰　杨　力　刘　刚

(环境保护部固体废物与化学品管理技术中心，北京　100029)



加强进口废纸风险防控促进进口废纸资源最大化

郝永利李淑媛聂晶磊叶漫红鞠红岩兰孝峰杨力刘刚

(环境保护部固体废物与化学品管理技术中心，北京100029)

进口废纸可以缓解我国造纸原料短缺，对经济发展、解决就业以及平衡国际贸易等方面具有重要作用，特别是对我国资源循环利用、节能减排、保护环境和战略资源储备意义重大。但进口废纸在进口、加工利用过程等环节如不防控风险和规范引导，则可能会对我国环境造成二次危害。本文介绍了我国目前纸张生产消费、造纸原料结构、进口废纸作用、进口废纸数量等基本情况，进而分析进口废纸存在的环境风险，提出了加强入境前检查、加强残余物管理、严格进口废物审批等对策建议，通过加强管理来进一步规范进口废纸的加工利用，提高行业发展水平，促进我国进口废纸资源最大化。

废纸；进口废纸；环境保护；资源

纸的发明结束了古代简牍繁复的历史，大大地促进了文化的传播与发展，在当今人类日常生活、社会经济发展中扮演着重要角色，具有不可替代作用。造纸产业是与国民经济和社会事业发展关系密切的重要基础原材料产业，随着我国对外贸易的快速发展，对纸张及其制品的需求日益旺盛。废纸是回收价值较大并且能够再生利用的材料，尤其是我们这样资源紧缺、人口众多的国家，循环经济和环境保护与国家的可持续发展战略息息相关，已得到国家和社会普遍关注，作为对造纸原料的补充，进口废纸已成为我国经济发展的重要物质基础之一。

1　我国纸张的生产与消费情况概述

据中国造纸协会调查资料显示，2006年我国纸及纸板生产量为6500万吨，2015年生产量达到10710万吨(纸及纸板生产企业约2900家)，10年时间我国纸和纸板的生产总量增加了4210万吨；2006年纸及纸板消费量为6600万吨，2015年消费量为10352万吨，与2006年相比增加了3752万吨；近10年来，我国纸及纸板的生产与消费基本持平。

纸及纸板的消费水平是衡量一个国家现代化水平和文明程度的标志，2007年世界人均纸和纸板的消费量为59.2千克，我国2007年人均消费量为55千克，二者相差不多。虽然我国已是造纸大国，但与发达国家消费水平相比，我国人均消费水平仍有很大差距，如2015年我国人均年均消费量为75千克(13.75亿人)，而2006年发达国家的人均消费量美国314千克，日本242千克，即使我国的台湾也达到了210千克、香港147千克。虽然我国人均纸张消费量仍远低于国外发达国家水平，但由于我国正处于工业化、城市化的快速发展阶段，随着经济社会的发展，人们物质文化生活日益丰富和提高，我国纸张消费量将会大幅增加。预计到2020年，我国纸和纸板的需求量将达到1.2亿吨。

2　造纸原料结构变化及利用废纸意义

随着我国造纸工业的快速发展，造纸行业所需纤维原料结构发生了很大变化。在我国，废纸浆一直是造纸工业的主要原料，自2006年以来，我国废纸浆占造纸原料比例均在50%以上，且呈逐年增长态势；木浆方面，一直稳定在22%以上，而且使用比例在持续增加，但尚未超过30%；而非木浆中甘蔗浆、草浆受原料及环保因素制约，产量同比有所下降，因此原料占比也下滑，详见图1所示。据有关专家预测，未来50年内，原浆的产量与纸和纸板的产量之间的差距将越来越大，其差额部分将主要由废纸浆来补充，到21世纪末，废纸浆将占造纸原料的70%左右。

图1　2006-2015年造纸原料结构变化趋势

我国造纸原料中的废纸浆主要由国产废纸和进口废纸制浆而成，2005年以前由于国产废纸回收体系不完备，回收企业不规范以及回收废纸质量不太理想的情况下，导致我国造纸原料中的废纸浆中依赖进口废纸，但2006年以后，我国国产废纸纸浆逐年在增加，2014年国产废纸纸浆占到了近64%，进口废纸纸浆达到了36%，国产废纸纸浆大大超过了进口废纸纸浆，详见图2所示。

图2　我国国产废纸与进口废纸消耗趋势

利用废纸本质是亲环境的，对环境友好的，实现了资源的循环使用，实现了造纸业在经济中的可持续发展。废纸也称为“二次纤维”，利用二次纤维造纸，可以减少原生纤维纸浆的使用，减少森林消耗，保护环境，同时可以节约造纸成本，减轻企业成本负担。据有关数据，利用1吨废纸造纸与1吨木材造纸相比，可以节约40吨水、600度电、3立方米木材或9棵百年大树，少产生3立方米固体废物，且可节省大量用于处理废渣资金。在党的“十八大”报告中，环境保护被提升到了前所未有的高度，首次单篇论述生态文明；《“十三五”环境保护规划》提出绿色发展、循环发展等重要理念；因此废纸循环利用符合国家政治发展要求。

3　进口废纸对补充国内资源的重大作用

从2003年起，中国成为仅次于美国的第二大纸类产品消费国，纸类产品巨大的消费需要大量造纸原料的供给，中国进口废纸快速增长绝非偶然，而是国内外因素综合作用的结果。

国内废纸回收数量已经接近极限。2014年国内消费量了10071万吨纸及纸板，但其中无法回收的国内废纸量约4900万吨(生活用纸760万吨、卷烟纸15万吨、特种纸及纸板205万吨、工农业配套用纸800万吨，合计约1800万吨；各类出口商品纸类包装、产品使用说明书2700万吨；出口纸制品276万吨；难以回收利用的约100万吨-各类馆藏书籍、家庭藏书、票据、回收成本高难度大的偏远地区)，所以可回收量只有5170万吨。2014国内回收废纸量4841万吨，已占国内废纸可回收量的93.6%，剩下的6.4%可回收的废纸中还需要减掉在各种渠道的损耗和用做其它用途的废纸，能回收的几乎都回收了。

进口废纸是造纸纤维的重要来源。尤其是国内大型造纸加工项目日渐增多，对进口废纸的依赖性增强。以广东某企业为例，该企业纸产品年产量在国内排名位居前列，其所需造纸原料全为进口废纸，造纸设备也全部是进口的。由于外商投资企业进口设备对废纸的分类要求严格，因此它们所用造纸原料 90%以上依赖进口。

国外废纸质量优，弥补二次生产。进口废纸大多是由优质的木纤维构成，是生产再生纸的理想材料，并且国外废纸的分类科学细致，便于国内对进口废纸的加工利用。相比之下，中国回收的废纸含有大量的草浆和杂质，分类也过于简单，这些都影响了国内废纸的质量，从而限制其二次利用用途。同时为了维持国内废纸的循环利用，必须将随产品出口的纸包装重新买回来，才能保持国内包装纸生产的需求和弥补不可回收部分及生产损耗，弥补多次循环造成的纤维强度的下降，满足出口和内销产品的纸板包装需求。

4　我国进口废纸的情况

2001-2009年我国进口废纸数量一直呈现上升的趋势，2003-2005年同比增长率均大幅增加，并且在2005年时达到最高，同比增长38%，随后增幅开始放缓。2010年时同比增长率出现下降，降幅11%。2011和2012年则继续维持上升的趋势，2012年的同比增长率虽然只有10%，但是2012年进口废纸数量达到3007万吨，创历史最高。2015年进口废纸数量为2918万吨，是2001年进口废纸数量的近4倍。

我国进口废纸主要集中在广东、浙江、江苏和山东等省份，进口数量占全部进口废纸数量80%左右，详见图3所示。另我国进口废纸来源国主要是美国、英国、日本、加拿大、荷兰以及香港等国家和地区。据中国海关统计，2015年中国从美国进口废纸约1200万吨，占进口废纸总量的40%以上。

从90年代开始我国就进口废纸，经过20多年的发展，进口废纸加工利用行业得到逐步规范，企业的加工规模逐步扩大，企业小、散、乱的管理情况得到一定控制，进口废纸加工企业从2011年的295家减少到2015年的175家，减少了120家，从事进口废纸加工利用的企业数量较高峰时期减少约40%，详见图4所示。

图4　2011-2015年进口废纸加工利用企业数量

5　进口废纸的环境风险分析

进口废纸强力支撑了我国近20年经济高速发展对原材料的需求，不仅对我国资源利用、节能减排和环境保护贡献卓著，还对我国战略资源储备意义重大。但是在进口原料、加工利用过程、残余物处置、污染防治及其环境管理环节中存在着诸多问题，如不能很好的解决，必然会造成二次环境污染。其环境风险主要如下：

5.1源头控制不严格，夹杂物超标，带来负面影响

进口废物不是“洋垃圾”，包括废纸、废塑料、废金属、废棉、氧化铁皮、废船等列入《限制进口类可用作原料的固体废物目录》的资源性废物，经过适当的加工利用可作为原料利用。由于进口废纸成分复杂，属于非标准货物，实际操作中存在执行标准难、尺度不一等问题，导致部分不符合环控标准的进口废纸，正常报关进入我国境内，如：通过现场调研抽取部分来自日本和美国的废纸进行分选发现，来自日本的废纸和其他废纸以及来自美国的废纸均未发现夹杂物超标现象，而来自美国的其他废纸超标比较严重，最多的超标4倍。其中夹杂物主要有：塑料袋、塑料瓶、易拉罐、玻璃，洗发水瓶、旧衣物、旧玩具等生活用品。这些超标夹杂物造成进口废纸表观差，也给社会和媒体造成进口“洋垃圾”的错觉，甚至带来后续的环境污染问题。

5.2废纸露天堆放、大量废渣贮存不规范，造成潜在环境风险

部分企业废纸露天堆放，起风后存在废纸乱飞的现象，经过雨淋后会产生废水，通过实验发现，雨淋后产生的废水COD、BOD5、挥发酚、阴离子表面活性剂、悬浮物色度等超标，对环境造成影响。废渣主要来自废纸碎浆时分离出的砂石、金属、塑料等废物，以及净化、筛选、脱墨过程分离出的矿物涂料、油墨微粒、胶粘剂、塑料碎片等。据统计，生产1 吨废纸再生纤维浆，一般可产生废渣100～300kg，如2014年进口废纸2918万吨，那将会产生废渣291～875万吨。据现场调研部分企业收集的废渣直接堆放在厂区内，未对产生废水进行收集处理，对环境造成潜在的环境污染风险。

5.3“一废两制”现象长期存在，影响行业健康发展

进口废纸与国内废纸加工利用企业实行双重管理标准，标准差距越大，非法倒卖的概率越高，污染问题就越突出。国家对进口废纸实行严格的许可证审批管理制度，进口废纸加工利用企业需要经过考核符合相关的进口废纸管理规定才能进口，企业规模大，污染防治水平相对较高；而国内废纸加工利用行业无明确的规范要求，存在着一个庞大的小作坊、非法集散地群体，他们处于政府监管体系之外，生产设施落后、无环保设施，超标排放，其经营成本低，用较高的价格截走了大量废旧资源，导致正规企业“吃不饱”，也导致了进口废纸非法加工利用，扰乱了市场秩序，产生了“劣币驱逐良币”的后果，对行业的整体形象影响恶劣。

6　对策建议

进口废纸对我国经济社会发展是把“双刃剑”，在弥补国内资源的同时，也带来一定的环境危害和污染风险，而社会舆论的高度关注，也使得进口废纸的环境管理面临更大的压力。如何有效利用进口废纸资源，避免和防范其引发的环境污染风险是进口废纸环境管理要解决的关键问题。

6.1加强入境前检查，确保进口废纸符合环控标准

国家允许进口固体废物，是可用作原料的再生资源与人们所称的工业垃圾、电子垃圾、医疗废物、核废料等“洋垃圾”，实际是禁止进口的固体废物，两者有着本质的区别。国家真正要打击的是走私“洋垃圾”，而不是进口可用作原料的固体废物，这一点无论从理念上，还是在实践中，我们都应该严格区分。通过研究发现，混合废纸存在不符合环控标准的现象。一方面，进一步加强入境废纸装运前检验，从源头上堵住风险，将不符合环控标准的废纸控制在国门之外；另一方面，加强对进货渠道的质量管理，加工利用企业要定期检查进口废纸的夹杂物是否超标，如发现超标，及时通知供货商，或者更换供货商；建议检验检疫部门加强对进口废纸的查验，加大问题较多的混合废纸的查验力度。

6.2加强残余物的管理，防止二次污染

《进口可用作原料的固体废物环境保护管理规定》(环保部2015年70号)虽然规定了企业要记录加工利用过程成产生残余物的量、去向及利用处置情况，但是目前大多数企业并未按要求记录，废纸加工利用过程中残余物去向不明。建议进一步明确残余物的去向，加强对残余物的管理。对于废纸分选中产生的废塑料，应从源头加强管理，建议只能销售到有加工能力且有污染防治能力的企业进行利用，防止流入到无污染防治设施的小企业或小作坊进行加工，防止其在加工过程中产生二次污染。对于废纸加工利用过程中产生的废渣，在废纸加工利用集中区，建议建立集中处理处置设施，统一集中处理；非加工利用集中区，由企业自行妥善处理。

6.3严格审批，将环境污染风险阻截在国门之外

首先，科学评估，进一步收紧进口废纸目录。我国资源禀赋特点和国际经济分工地位决定了能源资源需求巨大，应当统筹考虑原生资源和再生资源，统筹考虑再生资源的资源属性和环境属性，综合评估废纸进口目录的品种，允许那些资源缺口大、环境危害小的品种，同时禁止那些价值低、表观差、加工利用过程环境污染大，监管成本高的废纸进口，如生活类未经分拣的废纸等。其次，逐步取消进口废物，直接进口再生原料。逐步取消废纸进口，鼓励企业到国外建厂，将固体废物加工成再生原料后再进口到国内，目前“一带一路”的经济政策为此提供了良好契机。

6.4发布相关规定，提高加工利用水平；以外促内，统筹国内外废纸管理

为了加强对进口废纸的环境管理，建议尽快发布《进口废纸环境保护管理规定》，规定中要求对进口废纸企业的加工利用场所、规模、污染防治设施和措施进行逐一考核，淘汰规模小、污染防治水平低的企业，这将进一步提高进口废纸加工利用行业的环境保护水平。进口废纸加工利用行业与国内废纸再生资源回收利用行业密不可分，统一国内外不同来源废纸的管理要求和污染排放标准才能真正统筹国内外两种资源、两个市场，从根本上提高行业的废纸再生利用水平和污染防治能力，为废纸再生资源行业永续发展奠定良好的基础。

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Strengthen Risk Prevention and Control of Imported Waste Paper to Promote Maximize Resources Import of Waste Paper

HAO YongliLI ShuyuanNIE JingleiYE ManhongJU HongyanLAN XiaofengYANG LiLIU Gang

(Solid Waste and Chemicals Management Center of MEP，Beijing，100029)

Imports of waste paper can ease the shortage of raw materials of paper，economic development，employment and settlement of the balance of international trade plays an important role，especially for China's resource recycling，energy conservation，environmental protection and strategic resource reserves of great significance.However，imports of waste paper in the import，processing and utilization process and other aspects such as prevention and control of risk and are not standardized guide，it may cause secondary harm on the environment in China.This article describes the basic situation of production and consumption of paper，paper-making raw material structure，the role of imported waste paper，import quantity of waste paper，and then analyze the environmental risks of imported waste paper，proposes to strengthen the pre-entry inspection，the residue strengthen management，and strict import waste approval and other countermeasures，by strengthening management to further regulate the import of waste paper processing and utilization，improve the level of development of the industry，and promote our resources to maximize imports of waste paper.

waste paper；imports of waste paper；environmental protection；resource

郝永利，硕士，高级工程师，主要研究方向为固体废物环境管理及其污染防治技术研究

聂晶磊，硕士，副研究员，主要研究方向为固体废物环境管理政策研究

X21

A

1673-288X(2016)05-0060-04

引用文献格式：郝永利等.加强进口废纸风险防控促进进口废纸资源最大化[J].环境与可持续发展，2016，41(5)：60-63.