“十三五”时期天津社会事业发展财政保障研究

于兵

（天津市财政科学研究所，天津　300041）

“十三五”时期天津社会事业发展财政保障研究

于兵

（天津市财政科学研究所，天津300041）

内容提要：社会事业与民生需求紧密相关，发展社会事业是财政工作的重要内容。本文以SWOT分析法，概括了天津市当前社会事业发展面临的优势、劣势、机遇和挑战，通过预测未来财力保障情况，有针对性地提出了构建以公共财政为主导的社会事业发展的对策措施。

社会事业SWOT分析收支预测财力保障

社会事业的建设是保障民生需求的主要内容，保障与改善民生是财政工作的出发点和落脚点。2015年天津市一般公共预算和政府性基金预算安排民生支出占财政总支出的比重为76.4%，有力地保障了社会事业建设的资金需求。按照我国各级政府发布的相关文件，社会事业包括10个方面的内容。其中，社会保障、医疗卫生、教育和保障性住房等四个方面与百姓的切身利益联系最为紧密。2015年，这四项支出之和占当年一般公共预算支出的32.65%。本文主要从这四个方面的情况进行分析研究。

一、天津市社会事业发展现状及应对思路

为直观、准确地反映天津市社会事业发展现状，本文采取SWOT分析法进行分解说明。SWOT分析法是将与研究对象密切相关的各种主要优势、劣势、机会、威胁（挑战），通过调查列举出来，把各种因素相互匹配并加以系统分析，得出相应的策略选择。

（一）优势分析

1.财政保障充分。“十二五”时期以来，天津市经济高速发展，财政收入规模逐年提高，2015年，天津市一般预算收入达到2667亿元，是2010年1069亿元的2.49倍，年均增长20.06%。相对充足的财政实力，为社会事业的发展提供了充分保障。

2.服务基础坚实。全市各类服务机构门类齐全、分布广泛；从业人员数量多、素质高。截至2014年底，全市有各类卫生机构4990个，卫生机构床位6.1万张，卫生技术人员11.2万人；拥有普通高校55所，中等职业教育学校97所，普通中学507所，小学842所，特殊教育学校20所；养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种覆盖人数分别达到660.2万人、1050万人、324.5万人、355万人、263万人；累计建设各类保障性住房71万套，发放各类租房补贴11.5万户，住房保障覆盖面达到30%以上。

3.管理体制完善。首先，在管理体制上引入民间和社会力量发展社会事业，民办学校、医院、文艺团体、科研机构等组织相继出现，过去完全靠政府来发展社会事业的局面开始打破。其次，在筹资、出资方式方面，由过去单纯依靠政府财政拨款开始向多渠道筹资方式转变。政府职能开始从强调对社会事业垄断和包办向强调对社会事业的服务监督转变。

4.人才储备雄厚。截至2014年年末，在津两院院士37名，聚集国家“千人计划”人才113人，国家杰出青年科学基金获得者63人，国家“973计划”项目首席科学家33名，国家级优秀创新群体和团队30个。当年引进外地人才2936人，新建博士后工作站20个，年末博士后流动站77个，工作站193个，在站博士后850余人。这些优秀的人力资源是天津市社会事业发展坚实的后备力量。

（二）劣势分析

1.公共财政保障力度仍显不足。天津市对社会事业投资占财政支出的比重并没有实质性改变，“十一五”以来，社会保障和医疗卫生支出占财政支出的比重基本维持在10%和5%左右，就业和医疗卫生在有些年份所占比重甚至有所下降。

2.社会事业资源布局有待调整。首先，公共服务供给空间分布失衡。各区县之间教育资源存在差异，优质资源主要集中在主城区。其次，社会事业受益群体失衡，城乡差距依然较大。基本公共服务资源尚未覆盖到全部外来人口。基本公共服务资源的供给布局还不能满足城市建设、经济发展和人口分布的需要。

3.社会事业发展体制性障碍依然严重。主要表现在：对社会事业的发展缺乏总体规划；公益性与经营性社会事业的管理混同；国有社会事业单位与其他所有制单位地位不平等；民间资本进入社会事业领域的门槛过高；社会事业管理条块分割，不同层级政府间的责任缺乏合理划分等。

4.社会事业基本供需矛盾还很突出。相对于经济发展和社会需求而言，社会事业的基本公共服务供需矛盾仍未得到有效缓解。“看病难、看病贵、上学难”等问题依然严峻。

（三）机遇分析

1.处于新的规划起点。当前，“十二五”时期已经结束，“十三五”规划建议刚刚出台，前一阶段的经验总结以及下一时期的发展规划，为未来五年社会事业的发展明确了路径。

2.国家层面有宏观指引。党的十八届三中全会提出，必须加快社会事业改革，解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，更好满足人民需求。这一论断是社会事业改革的总体要求。

3.天津市经济发展前景看好。天津市是中国北方最大的沿海开放城市，经济基础雄厚。当前，天津面临少有的政策叠加机遇，京津冀协同发展、一带一路、“两自区”建设等政策为天津市的经济发展注入了强劲的动力。良好的投资前景吸引着中外投资者将生产基础向天津转移，为天津经济向好发展提供了可靠的预期。

（四）挑战分析

1.经济下行压力较大。天津市的一般预算收入增速从2011年开始逐年降低，从当年的36.1%下降到2014年的15%。随着人民群众对于社会事业发展质量以及保障水平需求的不断提高，财政收入增长放缓与刚性支出增长矛盾进一步加剧。

2.人口规模扩大及老龄化进程加快。从2009年至2014年，天津市人口数量持续不断增长，根据国际上通用标准，天津市早已进入老年型社会，且老年人口逐年高速增长，为社会保障等社会事业带来了明显压力。

3.人民需求层次不断提高。随着人民生活水平不断提高，人们对于需求不再仅仅局限于量的方面，而更加注重质的提升。目前，政府发展社会事业对量的追求与人民群众的对质的需求不相适应的矛盾日益加大。

4.社会事业改革更加紧迫。一是迫切需要将发展社会事业转换到扩大公众参与、注重内涵发展、促进共建共享的发展轨道上来。二是亟需解决公共服务领域供给效率低和服务手段落后的问题，由此对体制创新和科技创新都提出迫切的要求。

根据天津市社会事业发展的外部因素和内部能力的分析，有针对性地确定应对策略，绘制策略分析见表1。

二、“十三五”时期社会事业发展的财政保障基础及目标定位

发展社会事业是政府履行公共管理职能的重要内容，其最主要的工具是财政政策。社会事业的目标是满足全社会的需求，要有大量的资金作保障，这就需要对未来财政资金保障基础进行预测。但仅靠财政投入还不能完全解决社会事业发展问题，要将财政作出准确的角色定位，充分发挥其资金引领作用，引导社会资金参与社会事业建设。

表1　天津市社会事业发展SWOT策略分析表

（一）天津市公共财政收支预测

我们采用差分自回归移动平均模型（ARIMA）对天津市一般财政收入和一般财政支出进行预测。ARIMA模型将预测对象随时间延续而形成的数据序列视为一个随机序列，用数学模型来近似描述这个序列。这个模型的作用在于可以从时间序列的过去值及现在值来预测未来值。天津市1994年-2015年一般财政预算收入和预算支出情况如表2所示。

表2　1994年-2015年天津市一般公共预算收入和预算支出表

对数据进行平稳性检验，一般预算收入和支出分别是经过二阶和一阶逐期差分后序列基本平稳。选择自相关延迟系数和移动平均延迟系数分别对ARIMA（p，2，q）和ARIMA（p，1，q）模型进行拟和，选择使AIC和SBC值相对最小，同时参数估计有统计学意义，残差为白噪声的模型。经过模型的筛选、拟和，最终选择ARIMA（1，2，0）和ARIMA（1，1，1）两个模型。经检验，两个模型残差均为白噪声序列，模型的t值和P值均有统计学意义，且各参数值之间相关性较小，认为模型有效可进行预测。经测算，天津市2016年-2020年一般财政预算收入和一般财政支出的预测值、控制上线及控制下限值见表3、表4。

表3　2016年-2020年天津市一般财政预算收入预测

表4　2016年-2020年天津市一般财政预算支出预测

图1　2016年-2020年天津市一般财政预算收入预测图

图2　2016年-2020年天津市一般财政预算支出预测图

由预测结果可见，随着预测时间的延长，预测值的95%可信区间变宽，即预测的精度降低。说明短期预测较准确，随着未知信息的增多，长期预测逐渐变差，这符合时间序列分析的特点。

（二）财政保障基础

2004年-2015年天津市各项社会事业支出占财政支出的比重如表5所示，12年（保障性住房仅收集到8年的数据）的平均值分别为10.39%、4.95%、16.36%和0.95%，合计32.65%。

根据以上预测分析，结合新常态下的减收因素，天津市到2020年地方财政收入大约为4114.43亿元；财政支出将达到4646.12亿元。面对增长趋缓的财政收入，首先应该优化财政支出结构，合理安排存量和增量资金，通过统筹优化存量结构挖掘潜力、提升效益，由一般保障性支持逐步向激励引导性支持转变。到2020年，财政收入预测较2015年增加58.16%。要将增加的收入合理规划，不断增加社会事业投入占财政支出的比重，在确保社会保障、教育、医疗卫生、住房等支出正常增长的前提下，着力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

表5　2004年-2015年天津市主要社会事业支出占财政支出的比重（%）

通过对天津市社会事业发展环境及财政收支预测研究，未来几年财政支出压力不会有所缓解，但是通过调整优化支出结构，切实保障社会事业重点领域的支出是可行的。在财政社会事业支出、管理、监督等一系列环节都要树立绩效为先的原则，让财政支出发挥最大效率。同时，要构建完善的财政评价体系，通过合理评价财政支出效率、管理效率等，探寻最优的财政支出方式和支出结构。

（三）天津市社会事业发展目标

根据经济发展状况和财力保障基础，在“十三五”时期，天津应努力建成形成覆盖城乡、功能完善、分布合理、服务高效的社会事业服务体系。使服务能力和均等化程度进一步提升，推动社会服务产业进一步壮大，确保社会管理更加科学，群众满意度明显提高。

社会保障方面，坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，加快构建覆盖城乡居民的社会保障经办管理机制和高效便民的服务体系。不断提高城乡统一的公共就业服务水平，努力实现城乡就业一体化。大力发展以家政服务和护理服务为主要内容的养老服务业，引导社会资本发展各类营利性和非营利性养老服务机构。

医疗卫生方面，基本医疗保障制度更加健全，公共卫生和医疗服务体系更加完善，药品供应保障体系更加规范，医疗卫生机构管理模式和运行机制更加科学。保持人均期望寿命、孕产妇死亡率、婴儿死亡率等居民主要健康指标的全国领先水平。每千人口的医疗床位数、执业（助理）医师数和注册护士数等指标分别达到全国领先水平。

教育方面，形成更为突出的比较优势和鲜明特色，推动教育强市和人力资源强市战略，建成学习型城市和创新型城市，加快实现教育现代化步伐。教育事业发展保持全国前列，学前教育、义务教育、高中段教育实现高水平普及，高等教育步入普及化阶段，新增劳动力平均受教育年限和主要劳动年龄人口受高等教育的比例达到全国领先水平，城乡实现义务教育均衡发展。城乡及区域教育布局合理，实现基本公共教育服务均等化。

保障性住房方面，更大范围满足群众基本住房需要，统筹考虑我市社会经济发展水平、居民住房支付能力以及土地资源等约束条件，科学制定住房保障目标，合理确定住房保障方式，不断提高保障标准。根据实际保障需求，合理规划“三种补贴”和“三种住房”保障家庭的收益规模和范围。进一步提高政策执行、建设管理、监督管理、社区管理和便民服务水平，使保障性住房成为良性资产。

与此同时，充分发挥社会组织和机构提供社会服务的作用，结合天津经济社会发展状况和人民群众的实际需求，因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作，对现有的社会事业资源进行整合利用，逐步弱化以行政区划作为社会资源配置的标准，按照社会服务需求科学配置相应的服务半径和能级。

三、“十三五”时期发展社会事业的财政保障措施

（一）对社会保障机制的优化

一般来说，社会保障体系由社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等四部分构成，核心是社会保险。经过20年的探索与发展，天津市社会保障的制度框架基本建立，总体处于落实制度和优化收支结构的过程中，问题突出体现在救助领域。

1.调整社会救助领域事权和支出责任

应根据政府事权划分外部性、信息复杂程度和激励相容三个原则，划分社会领域事权和支出责任，对社会救助事权和支出责任由中央为主转为由地方政府承担。

目前，低保等社会救助事务的申请、受理、审核、发放都是由县级及以下政府部门管理，该项工作信息复杂程度高，个体差异大，从信息复杂程度方面看，应为地方政府事权。此外，如果由上一级政府或中央政府承担支出责任，基层政府部门审批低保资格，只会将支出压力传导到上级政府，不符合政府权责划分原则。对此，中央财政应给予地方一定的转移支付，或给与地方与之相适应的财权，从而保证地方有充足的财力去提供包括社会救助在内的基本公共服务。

2.统筹社会救助资源

本文所指的社会救助是指对救助对象的生活性救助。目前，这类救助制度的制定和执行分散在社会保障、卫生、工会、教育、城建委、民政等部门。政策呈现“碎片化”，救助资源也是分散的。2014年，国务院颁布的《社会救助暂行办法》对社会救助范围从9个方面进行了界定。为整合救助资源，化解救助制度“碎片化”矛盾，我们应以此为依据尽快加以落实并完善。

从财政工作角度看，需要改进救助工作机制、完善“一门受理、协同办理”的工作流程，并加强与收入核查相配合。一是大力支持家庭收入核对系统建设。通过全网比对，信息共享，实现救助制度的互联互通，救助信息的无缝衔接。二是进一步整合救助资金，将零散的社会救助专项资金进行整合。在坚持部门预算的前提下，将涉及救助对象的生活性救助资金尽量划归财政社会保障部门管理，最大程度实现资金效益。

3.引导社会力量参与社会保障事业

当前的社会保障制度，无论是在政策制定还是社会资本的使用，公众的参与程度都相对较低。应积极地搭建政府与社会服务机构的沟通平台，吸引社会力量参与社会保障事业。一是积极引导公众参与社会保障相关政策的制定过程，通过听证会等途径保障公民的知情权、参与权和决策权；二是搭建平台吸引社会资金参与社会保障事业。建立相应的资金融通渠道，让社会闲散资金投资社保领域，使公众在参与社会保障事业的同时有所收益，做到政府和社会的双赢。

4.避免过度福利化，合理确定待遇标准

社会保障的水平并不是越高越好，保障水平应该既能够充分发挥保障被救助对象基本生活水平，又能从根源上引导被救助对象改变贫困状况。随着经济的发展，救助水平也会随之提高，但如果超出经济承受能力，片面追求“高救助”水平则不可行。在社会救助过程中，应该强调救助水平与社会经济发展水平相衔接，建立适当机制，合理确定救助对象的待遇水平，使救助制度发挥兜底作用的同时，也能起到对救助对象的激励作用。

5.建立社会保障水平动态调整机制

合理确定社会保障待遇水平，在全面实施城乡居民基本养老保险制度的基础上，针对天津市老年人口逐年高速增长的现实，要通过精算来分析确定合理的支出结构，强化缴费激励约束机制，适时提高基础养老金待遇水平，确保老龄人口的社会保障需求。在全面提高保障水平的同时，发挥社会保障的调节分配功能，调整各类社会群体的待遇差距，逐步理顺各类人员保障待遇的合理关系。

（二）对医疗卫生机制的优化

1.以医联体模式推进公立医院改革

天津市可以借鉴北京、福建等地的医联体模式和上海申康模式，结合本地实际实行医联体模式，并以此推进公立医院改革。以三甲医院为中心，覆盖辐射二级医院、社区医疗机构，在区域内通过三级医院支援二级医院或社区医疗机构，保证群众在社会医疗机构享有可信赖医疗技术力量；通过三级医院治疗需要康复的慢性病人可转向社区医院，二级医院及社区医院的病人可通过绿色通道转向大医院进行深入诊疗。以医联体为平台推动公立医院改革，将优质资源向基层下沉，引导患者均衡利用医疗资源。

2.全面推进医疗管理信息化

可以借鉴上海医联工程的经验，实现市级医院的医疗信息共享，利用信息化技术缓解病人“看病难，看病贵”问题。建设以病人为中心的跨医院临床信息共享系统。通过信息化的管理平台，以监管促规范，建立完善的公立医院医疗机构内部运行机制和考评系统。通过构建信息化的医疗新模式，形成药品供应链以及药品供应链平台，整合公共卫生体系数据，以此为基础形成新的公共卫生防治模式。

3.鼓励发展社会办医

要鼓励多种形式参与公立医院改制重组，在卫生规划中要明确支持发展社会办医。在优先支持非营利性医疗机构发展的基础上，建立起以非营利性医疗机构为主体，营利性医疗机构为补充的办医体系。完善财政、税收等方面的扶持政策，引导境内外有经济实力、有社会责任感的企业、团体和个人兴办一批规模大且能够做精做细的非营利性医疗机构。引导社会资金投向资源稀缺及具有多元需求的卫生服务领域。

（三）对教育机制的优化

1.促进义务教育均衡发展

继续加大义务教育保障力度，重点确保农村义务教育的资金需求。从统筹城乡发展的角度，完善义务教育经费保障机制，确保免学杂费、免费提供教科书和补助家庭经济困难学生生活费等政策落到实处，逐步提高中小学公用经费定额标准。推进义务教育学校标准化建设，改善义务教育学校办学条件。

2.促进发展现代职业教育

以提高绩效为导向改革职业院校拨款制度。保障中等职业学校改善基本办学条件的需求，提升师资水平，培育优质教育资源，构建区域内职业教育资源、校企资源共享机制。制定社会资本投入的激励政策，引导社会力量出资、捐资兴办职业教育。

3.支持多元发展学前教育

坚持公益普惠原则，优化学前教育资源配置。支持新建、改扩建公办幼儿园，通过政府购买服务、租金减免、援助公办教师资源、培训师资，以及给予奖励补助等方式支持普惠性民办幼儿园发展，不断扩大普惠性学前教育资源，提高学前教育公共服务水平。

4.支持高等教育内涵式发展

转变高校投入方式，调整生均拨款标准。探索推行绩效经费拨款制度，强化学科水平、办学特色等质量和绩效考核因素，形成高效益的投入机制。健全高校综合投资规划项目，进一步加强高校内涵建设，提高高校教学质量和科研水平。支持高校协同创新机制和科研成果转化机制的建设。

5.健全学生资助政策体系

全面落实中央和天津市出台的学生资助政策，区别运用奖、贷、助、补、减等各类资助政策的功能，以助学政策兜住贫困底线，提高奖学金的激励作用，不断完善资助政策体系，提高资助政策的有效性和精准度。以促进教育机会公平为目标，根据实际情况动态调整奖助学金资助标准和覆盖面。

（四）对住房保障机制的优化

1.加大对低收入家庭的住房保障支出

鉴于低收入家庭对廉租房的巨大需求，财政部门要相应加大住房保障的资金投入，以缓解社会低收入家庭的住房困难压力。应以财政预算资金为主，多渠道筹集资金，形成稳定规范的住房保障资金来源。财政对廉租房建设的资金投入，以发放租赁补贴为主，实物配租和租金核减为辅。

2.完善经济适用房制度

经济适用房的建筑面积要有别普通商品房，须严格控制在中小户型。对建设项目要依法实行招投标，严格核定销售价格。要明确其供应对象是城镇低收入住房困难的家庭，严格限定经济适用房建设财政补贴标准，明确购房人拥有有限产权，转让时政府可优先回购，重新纳入经济适用住房管理，以解决经济适用住房需求大于供给的矛盾。

3.创新保障性住房融资机制

引导多元资金进入保障房建设领域，拓展保障房建设资金供给渠道。积极探索REITs（房地产信托投资基金）试点。通过已建成的保障房资产证券化，盘活存量资产，提供后续建设资金，诱导社会资本投资参与保障房建设。加快推动落实“住房保障购房金融支持方案”，依托住房储蓄银行体系保障外地来津人员及全市住房保障“夹心层”群体的住房需求。

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〔7〕李超民.美国养老事业的财政支持研究[J]上海商学院学报，2015（01）.

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【责任编辑陆成林】

F812.7

A

1672-9544（2016）09-0094-07

2016-05-17

于兵，财政研究室主任，高级经济师，研究方向为财政、税收、社会保障。