政府购买农村残疾人居家托养服务研究

刘琼莲，刘志敏

(中共天津市委党校,天津　300191)



政府购买农村残疾人居家托养服务研究

刘琼莲*，刘志敏

(中共天津市委党校,天津300191)

农村残疾人居家养老服务具有准公共物品的属性。农村残疾人居家托养服务的供给方，包括政府及其相关职能(如民政、财政、税务、人力资源和社会保障等)部门、残疾人联合会、企业、社会组织、社会工作者、残疾人亲属以及其他公民。多元供给主体发挥合力能更好地开展农村残疾人居家托养服务。主客体互相依存即基于农村残疾人需求的居家托养服务供给是当今政府追求的目标之所在。残疾人居家托养服务主要通过机构服务和个人服务两种模式来提供。完善政府购买农村残疾人居家托养服务的制度、财政、供需体系以及具体实现形式，结合农村残疾人的具体需求优化我国政府购买农村残疾人居家托养服务。

政府购买服务；居家托养服务；供给-需求；实现方式

目前我国残疾人已达8 502万，涉及近20%的家庭；其中重度残疾超过3 000万，分布在2 000多万个家庭中，涉及2亿多人的工作和生活。农村重度残疾人在残疾人中所占比例较大，思想上的障碍、家庭供养能力不足等问题都使政府购买农村残疾人居家托养服务具有迫切性。农村残疾人居家托养服务的主要内容是指对到日间照料托养机构有困难且家庭具有照料条件的、享受低保或特困救助、不能自理或自理有困难、长期需要专人照料的重度和年龄较大的农村残疾人，由家政服务机构和个人上门进行生活照料等服务；包括洗衣、做饭、整理卫生、居室保洁、衣服烫熨、陪同看病、取药、代为购物、代为办理社会事务，为残疾人定期换洗衣物、洗澡、理发、修剪指甲、协助上厕所排便，照顾起居、饮食、给药，帮助康复技能训练、交流沟通情感等根据农村残疾人需求提供切实可行的服务内容。

一、属性、运作模式和主客体关系

(一)现实意义

农村残疾人居家托养是指针对分散居住在各自家庭的重度农村残疾人，由政府、社会与家庭共同提供经济供养、精神慰藉与生活服务。各级残联、民政部门等对农村重度残疾人生活和心理方面的托养服务应该包括以下几个方面：一是专门的残联机构提供的物质文化生活的安排和服务；二是专业性的残疾人服务机构提供的各种专项(康复指导、保健等)服务[1]；三是由政府提供经费向残疾人服务公司购买服务，如入户家务料理、代购代送物品、残疾人应急服务、热线咨询、交流沟通情感等活动。开展农村残疾人居家托养服务能改善特殊困难残疾人的生活状况，减轻家庭负担，解放家庭生产力，残疾人能获得生活照料、清洁卫生、康复、工疗、心理咨询、文化娱乐等服务，有利于农村残疾人的身心康复。开展农村残疾人居家托养服务主要有以下几方面意义：一是有利于政府与社会在实践中逐步提高为残疾人提供服务的能力和水平，以政府购买服务体现党的温暖与政府的关爱，有利于建设服务型政府；二是逐步完善的专业化服务能提高残疾人的生活水平、质量和幸福指数，努力减少残疾人康复的负担，增加残疾人生活的舒适度，有利于残疾人身心康复，通过改变“照看一个人，致贫一家人，拖累一群人”，实现“托养一人，解放一家，和谐一方”，进而减轻家庭负担，解放家庭生产力；三是可增强残疾人生活与就业的社会参与能力，有助于城乡之间、不同地区之间以及不同类型残疾人的群体大致均等地享有公共服务；四是有利于促进残疾人托养服务体系和残疾人社会保障体系的完善，从而推动残疾人社会保障和服务体系的建设。

(二)属性与运作模式

农村残疾人居家养老服务具有准公共物品的属性，其理论基础是基本公共服务均等化与正常化、回归社会、社会网络、增能、自我认同、社会认同、社会接纳、福利三角等理论。农村残疾人居家托养服务要确立尊重残疾人选择意愿、确保残疾人生活质量以及家庭、社会与政府共同担责等基本理念；坚持以自力更生为主、居家与社区为辅,居家为主、社区与机构为辅,家庭为主、政府与社会支持为辅等理性原则[2]。合理界定农村残疾人居家养老服务的基本关系,理性选择农村残疾人居家托养服务内容,逐步建立农村残疾人居家托养服务的政策支持体系,并不断改善农村残疾人居家托养服务的基础环境[3]。

残疾人居家托养服务主要通过机构服务和个人服务两种模式来提供。机构服务是指区县残联通过向社会招标，以购买服务、遴选、委托等形式，确定优秀家政服务机构或相关社会组织，签订服务协议，为残疾人提供居家服务。而个人服务是指对居住分散的农村和确实无合适专业服务机构的区域，由区县残联具体组织依托街道(乡镇)残联或社区(村)，选聘有爱心和责任心、能贴近残疾人服务残疾人的亲属、邻居、可靠朋友、残协专职委员等人员，根据残疾人需求，就服务时间、服务内容、服务形式等签订协议，为残疾人提供居家服务。在具体运作过程中，农村残疾人居家托养服务主要采用“服务抵用券”为载体来完成购买服务，为拓展其多元化发展，借鉴“走出去，送进来”的模式以及农村“社区照顾”模式。

(三)主客体关系

农村残疾人问题直接与经济和社会的可持续发展有关,也与科学发展观的实现和全面小康社会的建设有关。相对于城市,农村地区的残疾人问题更加突出。由于我国的社会经济发展水平、居住分散特征以及农村居民的传统观念，不允许农村地区发展以机构托养为主的方式。基于此，必须给农村残疾人居家托养服务一个合理的定位，明确农村残疾人居家托养服务的主客体关系，并系统地分析农村残疾人对居家托养服务的具体需求，构建农村残疾人居家托养服务体系的制度框架和相关思路。

农村残疾人居家托养服务体系必须明确主客体之间的关系即供给-需求关系。农村残疾人居家托养服务的主体即服务供给方，包括直接主体与间接主体。具体而言，就是政府及其相关职能(如民政、财政、税务、人力资源和社会保障等)部门、残疾人联合会、企业、社会组织、社会工作者、残疾人亲属以及其他公民。只有这些供给主体发挥合力，才能更好地为开展农村残疾人居家托养服务。政府通过制定政策、引导社会共同参与为农村残疾人提供居家托养服务。陪伴在残疾人身边的家属为其提供物质基础和人文关怀，是残疾人赖以生存的精神支柱。而社会工作者以其特有的专业价值、伦理与工作方法可以弥补居家托养服务发展过程中诸如内容单一、专业性不足等缺陷。提高农村残疾人居家托养服务的水平和质量，在一定程度上能提高农村残疾人的生活质量与幸福指数。农村残疾人居家托养服务的客体即服务需求方，即符合居家托养服务条件的残疾人。农村残疾人居家托养服务的主客体互相依存，即只有基于农村残疾人需求的居家托养服务供给才是我们追求的目标所在。

二、可行性与基本原则

政府购买农村残疾人托养服务要坚持以人为本，提高残疾人托养服务能力，多举措发展残疾人托养服务事业，切实提高残疾人生活质量；坚持政府主导、社会参与、部门配合、残联牵头的机制，建设城乡一体化的残疾人托养服务格局；充分利用社会资源，注重融入，资源共享，因地制宜地开展残疾人托养服务工作；鼓励民间资本兴办残疾人托养服务机构；采取民办公助、公建民营、政府补贴、购买服务等多种服务形式，满足残疾人托养服务需求；建立健全以残疾人居家服务为重点，日间照料托养为基础，寄宿托养为补充，庇护性就业托养为探索的多样化托养服务体系，全面提高我国残疾人托养服务质量和水平。

(一)背景与流程

1.起源与实践

政府购买服务起源于欧美，英美等国家为实现福利由国家单一供给到政府、企业和社会组织多元供给的转变而兴起了购买服务合同、服务外包、社会福利服务资助等形式。政府将社会福利预算的部分经费直接拨付给各类从事公共服务活动的服务机构或者采用公开招标的方式来购买公共服务。2000年我国率先在上海试点运行以克服养老公共服务领域的弊端与低效问题，随后扩展至南京、深圳乃至全国范围，服务领域也逐渐延伸到医疗、教育、禁毒、残障康复等方面，推动购买社工服务。

2.背景

政府购买残疾人服务是在经济、文化、社会全球化过程中为更好地履行其职能、准确定位其角色而日益形成治理理念后的可操作性对策。第一，我国由市场起基础性作用转向由市场起决定性作用，政府的使命是通过引导市场与社会，培育成熟的公民社会。政府通过购买服务的方式为农村残疾人提供居家托养服务成为当今残疾人事业的政策之一。第二，国际社会对残疾人的关爱与服务理念为我国政府购买农村残疾人服务提供了重要支撑，对改善残疾人的生活水平提高其幸福指数起先导作用。我国建设服务型政府的目标，为政府购买残疾人服务提供基础并指引了方向。第三，强调规则与法治，引领国际、国内的社会组织健康发展越来越受到世界各国的重视与支持。现代社会是由人际沟通和交往网络构成，这些网络有正式的和非正式的，而非政府组织即社会组织就是促进残疾人、健全人、政府之间形成信任、沟通、互惠关系的重要环节。我国已相继出台了一系列规范民间组织发展的法律、制度和政策，转变了大众对公民社会的态度。

3.运作流程

政府购买残疾人服务作为一个系统工程：既要有明确的问题意识，诸如谁购买服务、购买哪些服务、购买谁的服务以及采用什么方式提供服务等；也要设定简单、规范的流程；还要能创新购买残疾人服务模式。首先，政府要基于现有经济社会发展阶段，根据残疾人的需求设定购买平民化、科学化的服务项目。其次，政府要规范购买残疾人服务的流程：明确残疾人需求，制定购买残疾人服务规划；公开招标后签订残疾人服务合同；实施残疾人服务项目并进行监督管理；评估残疾人服务并采取后续跟进措施。再次，不断探索并创新政府购买残疾人服务的供给方式，政府通过购买服务的方式引导企业、非政府组织、公民等共同提供残疾人服务，实现多元化与柔性化的供给方式。

(二)可行性分析

1)从我国残疾人托养服务理念与政策看，政府购买残疾人服务为农村居家托养服务提供依据与基础。《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》和《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出要在发展残疾人托养服务的指导下，政府购买服务要落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，以完善农村残疾人居家托养服务。2012年8月11日，由中国残联、国家发展改革委、民政部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局研究制定并颁布实施的《关于加快发展残疾人托养服务的意见》(残联发〔2012〕16号)提出要完善城乡残疾人居家托养服务、多元化发展残疾人居家服务以及加强对残疾人居家托养服务的管理。

2)从近年来残疾人居家托养服务的实际情况看，农村残疾人居家托养服务必将成为一个重要的内容。据新华社统计，自2007年以来，开展残疾人托养服务试点的城市达到100多个。从2009—2011年中央财政每年安排2亿元专项资金补贴残疾人托养服务，用于补助各地开展就业年龄段智力、精神和重度残疾人托养服务工作的专项资金共6亿元。截至目前各级残疾人托养服务机构仅吸纳10万人，占托养需求人数比例的0.56%，处于就业年龄段的智力、精神和重度残疾人1 800万人。这意味着有一大批农村残疾人需要采用居家托养服务的方式来保障和改善残疾人民生以及更好地建设残疾人社会保障体系和服务体系。

(三)基本原则

1.坚持自愿、自主的原则

农村残疾人受政府的关爱与照顾体现出一个社会的文明程度，其居家托养服务政策是我国十二五时期提出的“改善民生，建立健全基本公共服务体系”的落实。政府及相关部门要了解农村残疾人的需求并以此为基础来提供托养服务，调动农村残疾人的自主性，使其能积极乐观地对待生活并且自愿地回馈这个社会；同时，农村残疾人能真实地表达其需求，自主地选择托养服务项目与供给形式。

2.坚持差别、满意的原则

农村地域广阔、居住分散，并且符合居家托养条件的农村残疾人除病情稳定的精神残疾人、智力残疾人外，还有各种类型的重度残疾人(一、二级)，他们对托养服务需求差别巨大。基于此，要坚持用差别的原则和满意的原则来提供个性化、多样化的居家托养服务供给方式，从而落实农村残疾人自由表达需求的权利和选择托养服务提供者的权利。

3.坚持适用与效用最大化的原则

为提高农村残疾人的生活质量与幸福指数，必须坚持适用和效用最大化的原则来取舍居家托养服务供给方式，设置居家托养服务的内容、项目和范围，并对其进行分值的衡量。其评判标准就是农村残疾人及其监护人的真实需求与最终获益情况。

4.坚持公平与正义的原则

根据罗尔斯“作为公平的正义理论”强调自由的优先性、正义对效率和福利的优先，更为重要的是正当对善的优先[4]。当前，在推进农村残疾人居家托养服务的过程中，公平正义意味着农村残疾人表达托养服务需求的自由具有优先性。符合托养服务条件的农村残疾人绝大多数表达了发放托养服务经费的需求与意愿，其另一项需求是自由选择托养服务提供者，即尊重农村残疾人正当的选择权，比残联与相关政府部门设计的通过居家托养服务套餐来提高农村残疾人的生活质量与幸福指数更具有优先性。换言之，应尊重农村残疾人及其监护人的表达需求的自由权与选择托养服务者的权利。

三、实现路径

(一)建立与完善政府购买农村残疾人居家托养服务制度

政府购买农村残疾人居家托养服务具有历史性、阶段性、动态性、开放性、政策性特征，需要有包括理念、政策、法律、财政支持、托养服务需求统计、人才培训、回访、监管、规范等在内的一系列配套举措，这又依赖于健全和完善残疾人居家托养服务制度系统。

1.完善政府购买残疾人居家托养服务领域的法律法规政策

政府购买农村残疾人居家托养服务政策的成长与发展，需要通过立新废旧来规范与约束政府购买农村居家托养服务领域的方方面面[5]。诸如农村居家托养服务供给—需求体系、服务监管措施、购买服务方式与流程、服务内容与项目的评估、满意度评价、三方协议书的签订与履约、农村残疾人托养服务的进退机制等。

2.调整和优化相关财政制度

政府在农村残疾人公共服务中要承担兜底的责任，因此农村残疾人居家托养服务政策的前提是财政保障。据调研，农村残疾人居家托养费用主要由省级财政拨付，基层配套资金欠缺，其居家托养费用缺口比较大。因此，需要调整和优化现有的财政结构[6]，预决算尤其是专项拨款和转移支付中都需要充分考虑农村残疾人居家托养费用，并随着经济的发展而扩大财政投入农村残疾人托养服务的比例。

3.确保政府购买农村残疾人居家托养服务领域的基础数据统计精准

为更好地实现政府购买农村残疾人居家托养服务，各级残联应该从四个方面入手：一是强调基层数据的真实性，制定相应的责任追查机制为基层数据保驾护航；二是对基层的数据进行抽样调查与实地考察，确保数据的精准性与可靠性；三是细化并设定各项指标，通过普查与审核的方式确认基础数据；四是及时公开、更新基础数据，接受各方监督。

4.健全政府购买残疾人居家托养服务过程中的监管制度

2009年，我国提出建设残疾人“两个体系”(即保障体系与服务体系)为政府购买残疾人居家托养服务奠定了基础。而政府购买农村残疾人居家托养服务是以残疾人为本并对“两个体系”建设的细化。政府购买农村残疾人居家托养服务的效果取决于对其运作过程的监督管理，具体包括对政府购买农村残疾人居家托养服务资金、获取托养资格及其服务机构资质、托养服务质量以及托养服务过程的监管。

5.落实政府购买农村残疾人居家托养服务过程中的回访制度

服务需求方的满意度是评判政府购买农村残疾人居家托养服务政策执行效果的一个重要指标，也是这项政策能否持续发展的保障。目前，对基层政府购买农村残疾人居家托养服务的回访关注程度不一。基于此，提高农村残疾人居家托养服务的满意度应该使回访常态化，回访形式多元化。

6.拓展专业化托养服务人才的培训制度

当前，政府购买农村残疾人居家托养服务主要由服务公司招募的家政服务人员来提供，专业性与针对性都不强。因此要从制度入手，拓展专业化托养服务人才的培训：一是鼓励发展“服务残疾人，残疾人服务”的农村社会组织，建立居家托养服务人才库；二是大力开发农村人力资源，就地培训残疾人托养服务的专业化人才。

(二)优化与调整财政结构向残疾人居家托养服务政策倾斜

在分税制度与政府购买残疾人服务的背景下，要实现多元化农村残疾人居家托养服务，就必须坚持政府主导，加大财政投入，改善残疾人居家托养服务基础设施条件，增强服务公司或者社会工作者提供残疾人居家托养服务的能力，如图1所示。

图1　政府购买农村残疾人居家托养服务的财政支持系统

1)调整政府购买农村残疾人居家托养服务费用占财政支出的比例。随着经济与社会发展水平的提高，实施政府购买农村残疾人居家托养服务要求当前各地财政预算根据经济发展水平进行适当调整。提高其在地方财政支出中的比例，采取有力措施补短板，发挥政府在残疾人居家托养服务方面的兜底作用。加快农村残疾人基础设施建设(诸如依托村卫生站/所的医疗设施培养残疾人专业康复服务人员、加快建设农村无障碍通道、银行网点的设置便于残疾人使用)，为农村残疾人的康复、出行和生活提供便利。

2)设计兼顾公平与效率的最优转移支付方式。政府购买农村残疾人居家托养服务有赖于有效的转移支付。目前，居家托养服务所依赖的转移支付需要进一步规范与调整。既要将转移支付资金纳入预算管理，统筹使用政府购买农村残疾人居家托养费用，杜绝形成“小财政”；又要合理划分残联与民政部门的事权，配套相应的财权。

3)合法合理地使用农村残疾人居家托养服务专项资金。要重点考虑在法律法规范围之内获得的农村残疾人居家托养专项资金的合理使用：尊重服务需求方选择经费使用方式的权利，包括基本生活困难者希望获得居家托养费这一合理的要求；尊重服务需求方自由选择服务提供方和选择服务内容的权利。换言之，合理使用政府购买农村残疾人居家托养服务专项资金要基于农村残疾人的真实需求，以实现专项资金的效用最大化。

4)实现残联与民政的无缝对接服务。在当前我国行政体制中，残联属于准官方组织，履行管理、代表与服务的职能；残联作为社会团体直接接触残疾人，更加了解残疾人，并提供更为直接的各项服务。民政作为政府的职能部门，行使管理包括残疾人在内的全部民生事务的职能，从战略高度或者全局的角度考虑为残疾人提供诸如养老、救济、低保等服务。目前，政府购买农村残疾人居家托养服务主要是由残联与财政部门共同推进，在实施过程中需要与民政部门沟通协调，包括残疾人的年龄、残疾类型、最低生活保障、社会救济等条件实现无缝对接。

5)促进残疾人居家托养服务领域的用人权、事权与财权的协调统一。基层政府与残联事权比较繁杂，专业化服务人才比较欠缺，财政比较紧张，虽然有理念比较先进的、人性化的政府购买残疾人居家托养服务政策，但在执行过程中难免遭遇尴尬。基于此，政府购买农村残疾人居家托养服务的有效执行最为迫切的期待是实现用人权、事权与财权三方面的协调统一：一是加大培养专业化服务人才的投入；二是理清思路，合理划定事权；三是加大对政府购买农村残疾人居家托养服务专项的转移支付力度。

6)引入第三方评估。自2009年以来，中央政府投入上百亿元和地方政府配套千亿元公共财政资金建设残疾人事业，随后实施政府购买残疾人居家托养服务并逐渐加大投入，也辐射到农村残疾人居家托养服务项目。如何规划并提高财政资金的使用效率这个课题，需要引入或者委托第三方进行评估。第三方是相对于残疾人居家托养服务供给方、需求方而言的，包括行政机构委托的研究组织、专业评估组织(高校和社科院等)、中介机构、舆论界、社会组织以及相关利益方。政府购买农村残疾人居家托养服务公共资金的投入和使用的评估可引入第三方机构，以提高其社会效益和农村残疾人的满意度。

(三)构建政府购买农村残疾人居家托养服务的供给-需求体系

随着我国人口规模和结构发生变化，农村残疾人居家托养服务逐渐引起了学者和社会的重视。农村残疾人体弱多病、行动不便、精神孤独、经济拮据,更愿意选择在家中托养，其经济压力给家庭其他成员造成了沉重负担，阻碍了家庭其他成员的发展，造成农村残疾人家庭的“经济-压力循环”效应[7]，因此探讨农村残疾人居家托养服务的实现方式离不开构建与政府购买农村残疾人居家托养服务相匹配的供给-需求体系。目前农村残疾人居家托养服务存在着覆盖面窄、服务质量、人员配备、政策法规等多方面的不足，因此，要提高政府购买农村残疾人居家托养服务水平，需要从以下几个方面入手：一是理顺政府、社会、市场、家庭的角色和责任；二是采取基于农村残疾人需求的居家托养服务多元供给方式；三是完善经济支持体系、政策法规体系、人才保障体系、养老服务体系等；四是完善政府购买农村残疾人居家托养服务评估体系，如图2所示。

图2　 政府购买农村残疾人居家托养服务的供给-需求体系

1)完善政府购买农村残疾人居家托养服务内容。托养服务内容的设置直接关系到农村残疾人的可获得性与受益程度。因此，农村居家托养服务供给方除从整体上设计残疾人居家托养服务套餐外，更应该入户调研了解农村残疾人的居家托养服务需求，依据各地残疾人的实际情况确定政府购买农村残疾人居家托养服务的内容与服务范围。

2)设立政府购买农村残疾人居家托养服务公司。居家托养服务效率依赖于对农村残疾人托养服务项目进行全面跟进的公司化管理。一是通过政策引导和激励社会组织提供残疾人居家托养服务；二是增加资金投入促进专业化社会组织从事康复、心理咨询等专业化服务；三是增强服务公司的使命意识、责任意识与职业伦理意识；四是从成本—收益的角度来强调服务公司的内部规章、机构设置、资质、规模以及人员配备比例的合理性与高效性；五是对服务公司进行全方位的监管与评估。

3)加大对专业服务人才的培训力度。社会工作队伍的专业化、职业化、本土化是政府购买农村残疾人居家托养服务发展的动力,也是社会工作介入农村残疾人居家托养服务模式持续发展的可靠保障。基于此，培训专业服务人才要树立专业服务与公共伦理的意识，不断提高人们对残疾人社会工作的认可度、加强社会服务人才职业化、推进社会服务本土化的进程，尤其是要把就地培训残疾人居家托养服务的专业人才提上日程。

4)了解农村残疾人居家托养服务的需求。政府购买农村残疾人居家托养服务的效用最大化最为关键的环节是：为符合居家托养服务条件的农村残疾人搭建表达服务需求的平台，了解其最为迫切的真实需求，并根据农村残疾人的迫切需求、居住环境、经济状况以及家庭成员的具体情况，制定政府购买农村残疾人的居家托养服务项目。

5)拓展政府购买农村残疾人居家托养服务供给方式：基于农村残疾人对居家托养服务的多样化与个性化需求，有针对性地拓展政府购买农村残疾人居家托养服务的供给方式。针对不同的经济状况、劳动力状况、残疾人类型、风俗习惯和不同年龄残疾人及其监护人的思想理念等，采取灵活多样的方式提供居家托养服务的类型、项目与范围。

6)提高政府购买农村残疾人居家托养服务质量。农村残疾人对服务项目的满意度反馈和自由选择权是体现政府购买农村残疾人居家托养服务质量的两个重要维度。因此，提高托养服务质量就意味着要从这两个维度入手采取相应的对策。农村残疾人居家托养，首先要满足大部分农村残疾人最为迫切的经济或者物质的需求，其次要实现农村残疾人居家托养服务公司的可选择性，最后要实施量化管理以更好地提供居家托养服务套餐包中的打扫卫生、擦玻璃等服务。

7)确定政府购买农村残疾人居家托养服务标准。政府购买农村残疾人居家托养服务需要探索和细化衡量的标准，防止农村残疾人居家托养服务的满意度评估相对虚化。如何评判农村残疾人居家托养服务的优劣，关键在于确定一套定性与定量相结合的居家托养服务标准。这主要包括专业化服务人才的责任感与使命感、专业化服务人才的数量、服务机构的资质、管理人员的水平、每一项托养服务项目所占的分值等。

8)完善政府购买农村残疾人居家托养服务评估制度。居家托养服务的最终实施效果取决于评估体系的设定。各级残联探索政府购买农村残疾人居家托养服务的关键是完善农村残疾人居家托养服务的事前—事中—事后评估的评估体系。事前评估即通过审批进行评估，主要是对农村残疾人居家托养项目和标准的设定、经费的划拨与分配、服务机构的招投标等事项的评估。事中评估即政策运行过程评估，主要是就目前农村残疾人居家托养服务工作与事先设定目标的偏差进行剖析并加以修正。事后评估主要是基于农村残疾人居家托养工作中的教训与不足进行纠偏或者查漏补缺，即通过查找和分析差距以实行奖惩或者修订举措的过程。

(四)拓展与健全政府购买农村残疾人居家托养服务的实现方式

如图3所示，根据我国当前农村政治、经济、文化与生活状况尤其是农村残疾人的生活质量与满意度状况，政府要通过购买残疾人服务进一步实现职能转移，拓展与健全政府购买农村残疾人居家托养服务的多种实现方式。

1)尊重农村残疾人居家托养服务需求的选择权。向农村残疾人及其家庭宣传并公开政府购买农村残疾人居家托养服务政策，使符合条件的农村残疾人能够掌握对称信息，从而根据其对居家托养服务需求做出最适合自身需要的选择(包括谁提供托养服务，提供服务的内容或者获得居家托养服务费)。根据残疾人与健全人的禀赋差异与农村地域特点，就处于求生存状态又符合托养服务条件的农村残疾人及其家庭而言，现阶段我国农村残疾人对居家托养服务经费的需求表达，政府、残联等各方应该予以尊重与考虑。第一，尊重农村残疾人的表达权既包含了政府购买农村残疾人居家托养服务政策的程序正义，又包含了其实质正义。第二，尊重农村残疾人的选择权是在市场经济条件下公平与自由规则的内在体现，也是符合居家托养服务的农村残疾人及其监护人在政府购买残疾人服务并实施居家托养政策过程中追求公平与自由的外在体现。第三，对农村残疾人居家托养服务需求的尊重是提高其生活质量与幸福指数的核心要件。

图3　政府购买农村残疾人居家托养服务的实现方式

2)建立与完善政府购买农村残疾人托养服务数据库。该数据库必须包含农村残疾人居家托养服务政策、供给方与需求方完整的相关信息、便捷的操作流程和清晰的使用过程。一是农村残疾人居家托养的服务对象、服务内容、补贴标准、服务形式、执行办法；二是农村残疾人居家托养服务的税收优惠、鼓励捐赠等政策扶持；三是农村残疾人居家托养服务资金来源和拨付方式；四是农村残疾人居家托养服务申请审批程序；五是政府购买农村残疾人居家托养服务的要求。关键是提高数据库利用率，保障农村残疾人居家托养服务主体与客体获得对称的信息。

3)签订政府购买农村残疾人居家托养服务的三方责任协议书。居家托养服务三方责任协议书中的三方分别是指农村残疾人、残疾人联合组织、社会中介组织(诸如残疾人居家托养服务机构或者残疾人护理小分队等)，三方权利与责任应该明确并且信息对称，要摒弃其中某一方说了算的做法。

4)预设公共资源向农村残疾人居家托养项目倾斜的模式。政府购买农村残疾人居家托养服务项目模式的选择除获得政策、制度资源外，还有经济、税收、转移支付、财政投入数额与比例以及社会组织、中介力量等公共资源要尽可能地向符合居家托养条件的农村残疾人项目倾斜。

5)设立特殊困难农村残疾人居家托养服务中心项目。要实现最大限度地满足农村残疾人托养服务需求的目标，仅仅依靠各级政府组织是远远不够的，必须要广泛动员社会力量，大量依靠社会组织，组织实施托养服务项目和托养服务社会组织“双孵化”行动计划。通过征集农村残疾人托养服务项目，并对征集到的服务项目进行评审后明确公益支持、政府购买、自筹等三种转化方式，投入孵化资金，直接服务于分散居住的农村残疾人，为开展政府购买和公益认购提供依据。针对特殊困难农村残疾人的居家托养服务项目是基于由政府部门牵头、以社区为依托、以社会服务组织和志愿者及家庭邻里等为载体的居家托养服务网络的总体目标，实现特殊困难的农村残疾人托养服务需求得到满足的具体目标。

6)培训专业化的残疾人服务工作者。农村经济的脆弱性、地域的广阔性与残疾人居住的分散性使农村残疾人居家托养服务面临巨大的挑战，主要表现为农村无障碍设施的稀缺、康复医疗资源的欠缺尤其是专业化社会工作者的稀缺。政府购买农村残疾人居家托养服务政策是在当前经济条件下提出来的，农村残疾人居家托养的硬件设施不可能在短时间内出现很大的改观，但提高居家托养的软件力量可以通过加大培训来改善社会工作者的专业技能与伦理精神，从而最大限度地提高农村残疾人的生活舒适度与满意度。

7)政府购买农村残疾人居家托养服务的扩面。目前我国受人力、物力、财力的限制，据统计，符合条件的农村残疾人居家托养服务享受者不到一半。这既有基础数据统计不精准以及政策制定与执行过程中的对接问题，也有残疾人联合组织的编制过少以及某些残疾人的观念偏差而不愿意去办理残疾人证等原因。基于此，迫在眉睫的问题是如何普及政府购买农村残疾人居家托养服务。

8)鼓励与引导多方合作。政府购买残疾人居家托养服务既可以依托村/社区医疗卫生所/站，选聘有爱心和责任心以及使命感、能贴近残疾人托养服务的残疾人亲属、邻里、朋友、残协专职委员等为农村重度残疾人提供上门服务；又可以依托民政部门搭建的呼叫平台为农村残疾人提供对称的信息以及更加便捷而又符合其需求的服务；还可以依托残联各级组织网络及其相关信息，为农村残疾人提供更多选择服务项目的机会，并且逐步提高其参与社会的能力；此外，可以依托传统而又纯朴的乡村文化，积极开拓与农村残疾人托养服务项目相应的文化，提高农村残疾人的生活质量与幸福指数。

四、结语

残疾人是风险社会的必然产物，重度农村残疾人的生存状况作为评判社会是否文明的指标意义更加凸显。因此，政府购买农村残疾人居家托养服务要在现有的制度框架下进行适当调整与变通，基于目前农村残疾人的需求去拓展合乎当地农村居家托养服务实际的多种实现方式，是这项政策可持续实施的关键。

政府购买农村残疾人居家养老服务应该基于市场经济运行机制中的竞争、价格、供求关系以及政府引导、发展社会组织以培育成熟的公民社会和树立以残疾人为本等理念，遵循“自愿与自主、差别与满意、适用与效益最大化、公平与正义”的原则，政府通过设定科学化和平民化的购买服务项目、规范化和简单化的购买服务流程、柔性化和多样化的方式购买残疾人服务，实现残疾人居家托养服务的效用最大化和更高的满意度。换言之，通过基本公共服务均等化来提高包括农村残疾人在内的全体社会成员的生活舒适度与幸福指数，政府承担兜底的责任和庄严的使命意识，为构建社会主义和谐社会奠定坚实的基础[8]。

[1] 杨宗传.居家养老与中国养老模式[J].经济评论,2000(3):59-60,68.

[2] 丁建定.居家养老服务:认识误区、理性原则及完善对策[J].中国人民大学学报,2013(2):20-26.

[3] 新华.国家8部门出台意见加快发展残疾人托养服务 多元化发展残疾人托养服务[J].中国残疾人,2012(10):17.

[4] 约翰.罗尔斯.正义论[M].北京:中国社会科学出版社,2009.

[5] 何翔舟，金潇.有形公共产品至善服务体制研究[J]天津行政学院学报，2014(1)：32-39.

[6] 何翔舟，王琰.政府购买公共服务研究的重点和主题[J].天津行政学院学报，2015,17(3)：3-9.

[7] 高磊.陕西省老年人残疾人居家养老服务供给体系研究[D].西安:西北大学,2012.

[8] 刘琼莲.残疾人均等享有公共服务问题研究[M].天津:天津人民出版社,2015.

Study on Home Care Service for Rural Disabled People by the Way of Government Purchase

LIUQionglian*,LIUZhimin

(Party School of Tianjin Municipal Party Committee, Tianjin 300191, China)

There is the property of quasi public goods to the rural disabled people’s home care service. Its supply includes the government and related functions organization (such as civil affairs, finance, taxation, human resources and social security department), the Federation of the disabled, enterprises, social organizations, social workers, disabled relatives and other citizens. Diversified supply objects may together play a role in order to carry out the rural disabled home care support services. The object-subject is to depend on each other, that is to say, the government’s pursuit of the goal is to the supply of home care service based on the demand of rural areas disabled. There are mainly two modes including institutional services and personal services for disabled home care service. Our subjects are to perfect the system finance, supply-demand system and the specific forms of implementation of rural disabled people home care service by the way of government purchase, combined with the specific needs of rural disabled persons to optimize rural disabled people home care service by the way of Chinese government purchase.

government purchase service; home care service; supply-demand; realization way

10.13542/j.cnki.51-1747/tn.2016.03.001

2016-06-12

国家社会科学基金项目“残疾人均等享有公共服务问题研究”(10CJL019)；国家社会科学基金项目“政府职能转变背景下社区共同体建设研究”(15BGL197)；天津市残联项目“政府购买残疾人服务背景下农村居家托养工作的实现形式”

刘琼莲(1972— )，女(汉族)，湖南沅江人，教授，博士，研究方向：理论经济、政府治理、公共政策、社会学，通信作者邮箱：liuqionglian@126.com。

C913

A

2095-5383(2016)03-0001-08

刘志敏(1976— )，女(汉族)，湖南沅江人，讲师，学士，研究方向：社会学。