国家治理视角下的政府职能转变

饶玉超

摘 要：政府作为构建国家治理体系与治理能力现代化的核心主体，而政府的职能与角色定位直接关系着政府在国家治理体系中的主导地位和作用。随着中国政府的治理模式从统治型、管理型而后向治理型的转变，政府的职能重心也由政治统治向社会管理而后向社会提供公共服务和产品的转移。本文主要分析，我国政府在向服务型政府转变过程中，政府职能所面临的挑战如职能定位不清晰、缺乏协调与统筹以及相应制度体系的缺乏，和政府职能转变所需要采取的相对合理的策略等。

关键词：治理；政府职能；转变

政府作为国家治理的主体在处理公共事务中的角色和职能是一个逐步完善与动态变迁的过程。根据政府在经济社会发展中所扮演的角色与发挥的功能，传统国家治理可以分为统治型政府和管理型政府两个阶段①。在统治型政府体制下，由于实行的是国家本位主义，国家的权力高度统一，并集中掌握于统治者手中，政府的职能以维护等级秩序和统治阶级的利益为首要责任。随着市场经济的逐步建立与市民社会的日趋完善，以及西方新公共管理运动的兴起，使得政府的行政功能逐步从政治功能中分离出来，从统治向管理转变，此时，政府不再是作为唯一决定公共资源分配的权威性机构，市场所带来的竞争机制与公民社会的自我意识觉醒，都将共同参与公共资源的有效合理分配。但是，由于市场的运行性主要以竞争为机制，因此使得自身存在不可避免的内在缺陷和局限性，需要政府的弥补和调控，所以政府依然承担着向社会提供管理和公共服务的职能。至20世纪90年代初期，西方政治学界对政府的职能定位进行了新的讨论，针对政府的职能以及公共事务提倡以政府为主导的多中心参与和整体性协作治理，以应对日益复杂的公共事务，使得各利益相关群体能够在参与治理的过程中，维护好各自的自身利益，此时，政府因其处于多中心的主导地位，其主要职责在于协调好各利益相关者的关系以及他们之间的利益分配。

一、 政府职能的变迁历程

（一）统治型政府

新中国成立之初，由于全国百废待兴，面临着积贫积弱的经济与社会的局面，因此中国共产党通过对社会主义制度的确立和进行的社会主义改造，为社会主义现代化建设奠定了基础。在此过程中，在中国共产党的有效领导之下，实行高度集权的计划经济体制，通过直接与间接的方式对社会各项资源进行整合和控制，实现国家政权与社会的交融与整合，实现了社会的再组织化与再制度化，为国家治理体系的构建和国家职能的转变奠定了基础。由此看出，此时的国家治理形态是一种全能型的国家治理，通过执政党对社会治理活动的直接参与，并且通过执政党的组织和网络的完善不断拓展治理空间，逐步主导国家的公共事务。与此同时，通过对马克思主义意识形态的宣传与教化，逐步建立起在组织制度上与之对应的控制体系，实现对社会进行自上而下的整体控制。虽然这种全能型的国家治理模式在改革开放时期得到转变，但是由于这种统治型政府的长期存在，仍遗留不可忽视的弊端，如政治与行政的高度契合，使得市场完全被行政所干预；同时，由于社会资源的一方面稀缺且被政府牢牢控制，使得一切社会组织和群体或个人完全依附于国家和政府，使得民间组织缺乏应有的独立性和公共场域的明显缺失。因此，在这种统治型政府中，“既不存在政府职能的界定，也不存在政府职能的边界”②，政府的职能主要在于对于全体社会的整体控制。

（二）管理型政府

随着改革开放的逐步深入，国家与政府的中心任务也随之发生转变，开始从阶级斗争为纲转为以经济建设为中心，并且通过市场经济的逐步推进而取代过去的全面计划经济体制，由此开启治理模式的现代化进程。国家工作重心的转移，市场机制的引入，不仅全面促进了经济的发展，而且还满足了人民对于物质文化生活的基本需求；与此同时，市场经济体制的出现，促使了经济利益群体及个人的出现，激发了人民活力，由此而带动了长期以来在计划经济体制下被压抑的社会活力，改变了过去单一的社会体制，开始步入经济与社会参与主体多元化的时期。此外，经济的发展及经济活力的展现，也开始推动政治与行政体制的改革，如扩大地方政府的自主权益，使得地方政府能够在经济发展的潮流之中，充分运用市场的竞争机制与中央政府的激励机制，推动本地经济的发展，实现地方利益的最大化。由此看出，市场经济的引入，不仅极大地解放和发展了生产力，而且极大激发了全国各级政府及社会的活力，摆脱了单一社会体制的束缚。随着经济体制的转变及行政体制的改革，使得政府的职能与角色需要重新定位，开始由公共权力的唯一掌控者向公共秩序的维护者和公共社会的管理者转变，开始由对社会的整体控制向为社会提供公共产品和服务转变，简而言之，政府已从统治型政府转变为管理型政府。

（三）治理型政府

自改革开放以来，市场经济体制经过不断的发展与成熟，并最终确立了其在资源配置中的基础性地位，同时经济活力的释放也带来了民间组织的扩大和公共空间的拓展，使得社会公平正义的维护、公共产品与服务的供给、公共危机的爆发等都预示着国家与政府对社会的管理面临着更多的挑战与困难。由此，管理型的政府治理模式已不再适应于当下治理现代化的要求，政府的职能不仅仅限于政府治理能力与效率的提升，而且还在于处理好各参与主体之间的关系，调动各参与主体共同参与如何更好地治理公共事务，在保证各利益群体权益得到实现的前提下共同使得公共利益得到最大合理化。因此，政府的角色已从管理者向服务者转变，其职能主要表现在实现经济调节，加强市场监管，推进社会管理和提供公共服务。同时，政府职能由管理型向治理型转变一方面是符合全球化的治理浪潮，实现现代化的重要举措；同时，也是推进国家治理现代化的集中体现，实现国家治理能力的全面提升。

二、 转变政府职能的挑战

虽然我国政府在不同的历史时期有不同的角色印记，但是随着时代和经济社会环境的转变，政府职能也实现了由统治型向管理型再向治理型的转变，将工作重心由政治控制转为经济发展和解放，同时，也实现了政府由进行社会管理和维护公共秩序向提供公共产品和服务，维护社会公平正义的跨越。纵使我国在政府职能转变过程中实现了有利的转化，但依然不可忽视政府职能转变进程中的困难与挑战。

（一）职能定位不清晰

确认政府职能的明确定位既是政府履行责任的依据，而且也是推进政府职能转变的前提。当前，我国政府职能的基本方向为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，但是，如要实现国家治理现代的目标，实现对政府治理能力的转变，需要突出政府职能的重心，将政府职能的重心由经济调节转向公共服务方面上来，从而避免由定位不清晰而带来的现实操作困境。因此，存在以下两方面的问题：首先，政府职能的优先次序有待调整，其实“这四项并列的职能概括在逻辑上不是并列的关系，而是逐级涵盖的关系：公共服务可以涵盖前三项；社会管理可以涵盖前两项；市场监管可以涵盖第一项”③，由此，这种政府职能混乱的逻辑定位势必会削弱政府公共服务职能的重心甚至可能导致偏离；其二，政府职能的执行效率有待提高，如现行阶段，各级政府机关的服务意识依然薄弱，公共服务机制和体系不健全以及公共服务差异化明显，以致人民群众享有的公共服务水平较低而且各地区之间的差异显著。

（二）缺乏协调与统筹

构建服务型政府，需要政府的各级机关、各地方机关以及社会组织之间相互协作，以共同参与治理的形式公共利益的最大合理化和各自利益的有效实现。但是治理过程中，政府职能的实施面临着以下问题：首先，中央与地方之间缺乏灵活性，一直以来，中央与地方之间，政府职能的定位和机构的设置采取职责同构的原则，即中央政府与地方政府保持各方面的同步。虽然这一原则使得地方政府保持了机构完整性和高效的执行力，但也使得地方政府在政府职能的实施方面缺乏相应地灵活性与应变能力，因此，这一原则也开始受到一些学者的质疑，如认为该原则是政府职能“转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的主要体制性原因”④；其次，政府职能执行不到位，这是由于政府部门的机构设置一直以其职能为划分依据，同时，存在一定程度职能不明确等问题，导致政府部门的机构设置过于细化，以致各部门之间缺乏相应地统筹与协调，分散化的管理必然导致公共利益部门化；此外，职能定位的不明确，使得各部门之间存在职能重叠和交叉现象，容易导致各部门在面对公共事务是出现缺位、越位以及错位等问题。

（三）缺乏有效的制度保障

政府职能的转变是循序渐进的过程，需要良好的制度保障。虽然我国政府职能转变已进行了相当时间，却依然无法建立起维护机构良好运转的制度体系和机制，主要体现在三方面：首先，法治保障的缺失，主要是由于我国在推进政府职能转变的过程中，其成果的展示和巩固一般以政府文件的形式进行宣示，却较少从法律的视角予以肯定，由此造成法治在政府职能转变过程中的必然缺失，同时也造成政府职能的执行问题，增加了其随意性和不确定性。其次，责任机制不彻底，健全和完善的行政问责机制是提高政府公信力和形象的必要保障，然而近年来频发的公共事件，使得公众开始质疑政府处理公共事件的能力，同时要求政府建立完备地责任追究机制，这些往往容易将政府置于尴尬的境地。再次，缺乏有效的监督机制，一直以来，我国政府评价地方政府的绩效历来重视经济发展水平的考量，使得地方政府为了追求更好地政府绩效，往往不顾一切地追求当地经济的发展，期间，政府寻租现象频发，损害公共利益和公众利益。

三、 转变政府职能的应对策略

转变政府职能的主要目的在于通过对政府职责的重新定位，进一步规范政府的行为，从而更好地为公众服务。因此，在构建国家治理体系的大背景之下，政府职能的转变一方面需要应积极应对职能定位不清晰、执行缺乏协调以及制度保障的缺失等问题，同时，另一方面需要针对相应地问题，提出相应地有效可行的策略。

（一）强化和突出政府的公共服务职能

我国政府历经不同的历史时期，由统治型政府实现了向治理型政府的转变，其关键在于清晰把握了政府在不同的经济社会环境中的角色和功能定位。如此，我国已进入治理型政府阶段，强调政府的职能在如何更好地为公众提供服务和公共产品，积极承担公共责任，实现公共利益的最大合理化。具体而言，主要在三个方面：其一、着重关注涉及民生的相关领域，建立健全完善的基本公共服务体系，同时，积极推动公共服务的均等化，提高公共服务的水平和质量；其二，进一步深化行政审批制度的改革，尽量减少行政审批事项，充分发挥市场机制的作用，使其在资源配置中起决定性作用，为市场提供良好的制度环境；其三，大力推进环境保护力度，主动承担环境保护的责任，积极构建健康的生态文明制度体系，为人民群众创造宜居健康的生态环境。

（二）加强部门协调与协作

现代公共事务的发生具有多重性和复杂性，其处理方式如按以前单一部门的治理，无法做到有效合理的处理，因此需要跨部门的多重协作治理。其要义在于“鼓励跨部门协同的工作方式，主张在保持原有部门组织认同和目标认同的同时，将不同的部门整合到一个共同议程之中，实现对资源的有效利用和问题的协同处理”⑤，同时，强调在政府与社会之间建立和形成有效的合作机制，共同解决公共问题，实现公共利益。因此需要做好如下两方面工作：首先，各部门之间要建立起利益分配和分享的协调机制，从而避免因部门主义而产生的各自为政以及职能交叉所造成的机构重叠与政出多门，因此，需要在职能相似部门之间建立统筹机制或协作机制，从而避免上述问题的出现。如近年来，在各地新成立的政务综合服务中心，既是各级政府贯彻中央政府的政策要求，履行行政审批制度的改革，以方便为人民群众服务的创新，又是解决各部门之间因缺乏调节而造成的诸多问题，有效地提升了政府为人民服务的效率和水平。其次，现代公共事务的复杂性和综合性，需要正确认识和处理好政府部门与各社会组织和团体之间的关系，肯定社会组织与团体在处理公共事务方面的作用和能力，因此，政府部门需要引导和激发社会组织参与解决公共性事务的激情与活力，增强他们各自的能力，使其能够最大化的促进公共利益与公共事业的发展。如政府可通过向社会组织采取公共服务购买的形式，为他们创建参与公共事务的平台和机会，这样不仅有利于减少政府对市场的过渡干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场主体的活力，使其在公共事务的处理上发挥他们应有的作用；此外，这样还有利于政府部门摆脱一定的束缚，集中政府部门的优势，专注于国家宏观政策实施，维护社会公平正义，提升公共服务的水平及质量，促进社会秩序的良序发展。

（三）健全和完善制度保障

构建国家治理体系的现代化，不仅需要提升国家的治理能力，而且还需要完善的制度机制为保障。其一，树立法治权威，规范政府行为。在治理型政府中，政府是各参与治理的主导者，因此需要通过法治规范政府与市场及社会之间的关系，使之形成良性互动，相互制约与支撑。通过对政府权力边界的规制以及社会与市场活力的激发，使二者相互监督、相互补充，共同实现公共利益最大化，如政府可以通过构建完善的法治体系与制度环境来消弭市场自身的缺陷，保障市场的有序运行；同时，由于通过对政府权力的规制，规范政府的活动边界，使得政府依法行政，消除了政府与市场及社会结合存在权力寻租与腐败的可能性。其二，健全问责机制，树立良好形象。构建服务型政府，既需要对政府职能的转变，同时也需要对政府形象的树立和提升。政府形象的展现既表现于政府处理公共事务的能力，也体现在政府对公共事务的责任担当，因此，需健全政府的责任机制，一方面使政府面对公共事务切实做到为人民，为公众提供高水平的公共服务和产品，另一方面可以体现人民当家做主，使政府部门及人员处理公共事务，做到对人民负责。其三，完善监督机制，促进公共利益。“政府是一种必要的恶”，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，在治理型政府中，政府与社会及市场共同参与治理时，由于政府是公共权威的集中体现，因此不可避免地容易造成政府利用自身的公共权威谋取自身利益，从而损害公共利益的实现，因此，通过政府自身各部门之间的相互监督，及司法和公众的监督，规范政府自身的权力，在共同参与公共事务的治理过程中，促进和实现公共利益的最大合理化。（作者单位：华侨大学）

基金项目：2014年华侨大学研究生科研创新能力培育计划资助项目：共和视角下的良善社会

注释：

① 唐兴军、齐卫平：“治理现代化中的政府职能转变：价值取向与现实路径”[J]，《社会主义研究》，2014年3期

② 何显明：“政府转型与现代国家治理体系的建构”[J]，《浙江社会科学》，2013年第6期

③ 廖昆明：“我国政府职能转变存在的问题与对策”[J]，《国家行政学院学报》，2008年，第2期

④ 朱光磊，张志红：“‘职责同构”批判”[J]，《北京大学学报》（ 哲学社会科学版），2005年第1期

⑤ 颜佳华，周万春：“整体性治理视角下的政府文化行政职能转型研究”[J]，《学习论坛》，2012年12月