以特大洪水灾害透视农村公共危机管理问题

赵晨雪

摘 要：2016年夏，多地爆发特大洪水灾害，损失惨痛，特别是农村地区，再次突显了农村地区应对公共危机发生时的“势单力薄”。本文就河北S县特大洪水灾害中展现出的农村公共危机管理所存在的问题进行了剖析，并在此基础上尝试就如何加强农村公共危机管理能力提出一些构想和建议。

关键词：农村；公共危机；治理

2016年7月，河北S县大部地区遭受了历史罕见的特大暴雨。此次降水由于范围广、强度大、峰值高的特点，导致大规模山洪暴发、河水猛涨，部分农田村庄被淹，一些城市也出现了严重内涝，造成了重大的财产损失和人员伤亡。此次险情突发，令人猝不及防，虽是自然灾害，却折射出农村地区公共危机管理的许多问题。

一、农村公共危机管理

农村危机管理应该是在以县乡两级政府决策为主结合党支部和村委会执行为辅的基础上，依法制定公共危机管理办法和应急预案，对可能发生的公共危机事件实施有效预测、预警、预报、监控和防范，并通过整合社会资源，对已发生的公共危机事件进行应急处理，减缓或化解危机，实现危及善后和秩序重构的全过程。

农村公共危机因其环境的特殊性，展现出突发性、紧迫性、公共性、威胁性、非政治性、危害性、不确定性等特点。特别是类似洪水这样的自然灾害，往往由于自然环境的不可抗力，更具威胁性和危害性。

而这也决定了农村公共危机管理应该遵循高效、长期、权变和第一时间反应的原则。其中高效原则是因为危机事件的管理属于一种紧急状态和有限时间压力下的行为选择，所以更应兼顾效率至上，以求快速控制事态发展；长期原则是因为危机事件的发生往往难以确定，一旦发生又是突发且危害巨大，所以要坚持长期监控，预测、预警、预防危机的突发，把危害降到最小；权变原则是因为危机的规模、强度和危害性因各种因素的变化而变化，难以一概而论，因此，危机管理也应随着危机情势的变化而变化；第一时间反应则是因为危机往往会引起链条效应，形成危机的“蝴蝶效应”，因此对危机的反应速度越快越好，这也将在很大程度上决定危机处置的有效性。

二、农村公共危机管理存在的问题

河北S县特大洪水灾害，损失惨重，灾情严峻多属农村地区，这与农村公共危机管理的缺失有着重大联系，反思灾难，我们有许多地方需要警醒，透视危机，我们有许多问题需要解决。

（一）缺乏预警机制，预警信息不畅

公共危机管理的一大要义就是对可能发生的危机进行预警，使得民众有所防范，以期在危机发生时能够把损失降低到最小。但显然，许多农村地区缺乏这种预警机制。

以河北S县的情况为例，观察此次特大洪水灾害的发生。发生前，大部分群众未收到有关部门的灾情预警和转移通知，面对突如其来的洪水，人们只能被动应对，为此造成了巨大的财产损失和多数人员被困，所幸并未发生太多人员伤亡。此外，在预警工作中，各行政村之间缺乏横向联系，没有构成预警网络，对出现的异常情况缺乏及时的相互通报和采取措施，因此难以形成农村公共危机管理的组织防御网络机制。[1]这使得危机信息难以及时传达，预警失效，导致危机陷入更加难以控制的局势。

（二）危机意识淡薄

强化危机意识，严肃对待危机信息，控制危机局势，是农村公共危机管理的应有之义。但事实上，不管是村民还是农村基层干部都普遍缺乏危机意识。对待危机信息，缺乏分辩能力，难以正确判断危机局势，导致危机应对工作准备不足，损失惨重。同时，面对危机，农村的基层干部往往凭借自己的经验进行决策，缺少科学决断，容易造成对危机的错估和错判，影响对危机的治理，带来更大的经济损失和更加难以控制的危机局势。

（三）危机发生时农村基层组织表现无力

相比与城市，农村公共危机管理缺少必要的支持，包括人力、物力、政策和财政的支持，使得农村基层组织难以提供更多的公共产品来有效应对公共危机。此次洪水灾害发生时，农村基层组织就因缺少应对危机的物力和人力，导致有限的资源限制有限的举措，加之农村自然地理环境多变，次生灾害难以预计，农村基层组织有心无力，只能等待救援，进而失去了处理危机的最佳时机。

（四）灾后救援和重建效率低下

危机的发生必然带来损失，如何把损失降到最低，如何尽早恢复人们的正常生产生活，是农村公共危机管理的应有之义。但此次洪水灾害发生后，救援抢修的速度却并不尽如人意，特别是在农村地区。以河北S县为例，特大洪水灾害爆发后，道路坍塌、电力瘫痪、通信被阻，很多村庄陷入失联，难以取得与外界联系，救援活动受到不同程度的阻碍。洪水势弱后，各个村庄开始组织救援，抢修道路，但由于物力资源有限，道路抢修进展缓慢，救援物资也难以第一时间到达受灾群众手中；通信的抢修更是效率堪忧，有些村庄在通信被阻六天后才得以恢复，造成了许多村民的焦虑；电力的抢修则又迟缓了几天。为此，已经严重影响了人们生活，存粮不足，饮水困难，许多灾民的生活陷入窘困。

三、关于农村公共危机管理中一些问题的对策分析

（一）加强农村公共危机事件的预警管理

“居安思危，思则有备”。农村公共危机管理需要高度重视危机事件的预警预防预控管理，包括建立危机信息预警机制、制定突发事件应急预案、建立危机预防预控机制、完善公共危机检测体系、注重信息联动系统，不断完善危机信息的收集、传递、处理、识别以及互动，实现一旦发现危机征兆，就可以迅速进行分析确认，及时发出预警，立即采取预控措施，[2]将危机最大限度控制在可控范围。真正做到危机发生前提前预防，危机发生时实时应对，危机发生后迅速救援。

为此，要充分利用现代信息技术和多种自媒体等信息媒介，保持预警信息通畅，帮助人们在危机到来前有所防范，极大降低人员伤亡和不必要的财产损失。

（二）强化危机意识

首先，要强化政府人员的危机管理意识。包括加强政府人员的危机意识教育，树立对人民负责、对社会负责的责任意识，建立维护人民生命财产安全的道德规范。重视农村公共危机管理，要把危机事件的治理纳入政府绩效考核的规范体系中，明确政府在农村公共危机管理中的权力和责任，充分发挥其主导作用，使得政府在应对危机事件发生时能够采取更加有力有效的措施。

其次，要建立农民自身的危机意识。这就要求加强对农村、农民的危机教育，使其能够科学识别危机信息，树立危机防范意识，培养良好的道德责任感，掌握一定自保自救的方法，增强危机应对能力，自力自救，减少危机损害，高效处理突发事件等等。

（三）加大社会各层面的有效支持

首先，加强政策支持，各地区政府应该秉承以人为本、因地制宜的理念制定适合本地区的实际情况的危机应对政策，包括制定应急预案、建立危机监测体系、完善预防预控措施和专项财政保障等等。同时，做好监督工作，保证危机储备物资的专项专用，以及相关部门在危机管理中要恪尽职守，保证一旦发生危机，所有应急储备能够立刻投入使用，直接作用于应急处置工作，切实保障农民利益和社会稳定。

其次，加大对农村公共服务和公共产品的投入。相比与城市，之所以农村的危机应对能力相对薄弱，一个重要原因就是公共服务和公共物品的缺乏。公共产品的缺乏和基础设施薄弱使得农村在面对突发事件时，难以迅速投入人力、物力展开应对措施；危机发生后，也难以快速开展救援和保障人们生活的正常进行。因此，加大政府直接向农村提供公共产品的力度，有助于增强农村应对危机的能力。

再次，要加大应对农村危机事件的物资储备。农村危机突发，往往伴随交通瘫痪，物资难以输入。因此，在应对农村公共危机事件中，各级政府都要保障足够的物资储备，方能满足应急需要，保持市场秩序和社会稳定。[3]（作者单位：中央民族大学管理学院）

参考文献：

[1] 郭占锋， 李小云. 关于农村公共危机管理的若干问题[J]. 农业经济问题， 2010（8）：81-88.

[2] 王维琳， 黄建强. 村干部在农村公共危机管理中的作用[J]. 江苏商论， 2015（7）：57-58.

[3] 李霞. 提升农村公共危机管理能力——建设社会主义新农村的必经之路[J]. 华东经济管理， 2006， 20（9）：43-45.