宅基地置换中农民权益受损原因浅析

陈东晓

摘 要：宅基地置换一直是土地流转中很活跃的一种类型，为我国城市化发展和三农建设贡献了很大的力量，但在置换过程中农民权益受损的问题也逐渐凸显，越来越为阻碍农村宅基地置换的一大问题，对宅基地置换中农民权益受损原因的分析有利于解决问题，助推农村宅基地置换良性发展，为我国城市化保驾护航。

关键词：宅基地置换；农民权益；原因

一、制度设计不完善

（一）缺乏完善的置换规范性制度

2005年国土资源部确定首批15个宅基地置换示范点以来，宅基地置换走过了近十年的时间，目前在国家层面还没有出台适用全国的宅基地置换条例，各个地方在尝试推行宅基地置换时，也制定了各自不同的宅基地置换制度，但是都是根据各地不同时期，置换的不同地块制定的临时的置换文件，不具有连续性和普遍的适用性，更有甚者，在同一行政区内，有各种不同的置换文件，规定也是五花八门。

以四川省为例，在宅基地置换中，不同的地市有不同置换政策，四川双流县《双流县征地补偿安置办法》和《关于统筹城乡经济社会发展，加快推进城市化进程若干政策的试行意见》，对土地补偿费、安置补助费、拆迁过渡费、搬家费、奖励和工作经费等标准进行补充和规范；四川温江区制定了置换换房和加入社保的规定；四川自贡出台宅基地置换规定，农户放弃宅基地可购买限价商品房；四川眉山东坡区估计宅基地货币置换，在《眉山市东坡区集体土地征收补偿安置办法》中详细规定了具体的货币对关系；四川巴中恩阳区在2013年升格为区后急需城市建设用地，制定了《巴中市恩阳区建设项目征收集体土地拆迁安置补偿实施方案》，对属于集体建设用地的宅基地征收做出了规定。

（二）宅基地产权制度不完善

《中华人民共和国宪法》第一章第十条第一款规定，宅基地、自留山自留地等农村土地类型属于集体所有。《中华人民共和国土地法》规定宅基地属于集体所有，农民具有使用权。所以，我国宅基地的所有权和使用权是分离的，宅基地的所有权是归属于农民集体所有。按照现行的法律，农民集体包括三个层面：乡镇为农地产权主体、村集体、村民小组，这是一个地域结合人域形成的概念，区别于自然人、法人的一种群体称呼，而实际的管理者又不是这个集体，这就导致农村集体土地的所有者是没有的，只是在名义上赋予了一个集体所有的称号，宅基地所有者也在这中间自然而然虚化。而对于法律指定的这三类主体所对应的管理者：乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织或村委会、村内各该农村集体经济组织或村民小组。由于历史和政策的改变，也是名不副实。例如四川的撤乡并镇，撤镇设区的行政区域变更，使得乡镇农村集体经济组织消失。村集体等也是在人民公社结束后逐渐变成了村民自我管理组织，和土地所有者身份无关。在这种情况下，一旦宅基地遭受纠纷或者需要在集体所有基础上分配利益的时候，缺乏主体，而农民只有使用权，在目前的法律前提下，农民的权益是基本没有主体出来保障的。例如前面提到的土地发展权，由于土地发展权是建立在土地所有者的基础上的一种权利，而农民只有使用权，土地的所有者又是虚无的，这就使出现类似土地发展权情况下，农民权益基本不能得到保障。

二、行政行为不规范

政府在宅基地置换中不仅仅是置换的主体之一，更是政策的制定者，置换行为的执行者，农民权益救济的提供者，政府的行政行为的规范与否严重关切到置换农民的权益保障。十八届三中全会党中央提出依法治国、依法行政的要求，对于人民政府的权利要关在笼子里，政府严格按照法律的规定履行自己的职务。在关切农民利益的宅基地置换中，政府的行为尤其重要。但是，就目前全国各地的情况来看政府行政行为的不规范阻碍了置换农民的权益保障。行政行为不规范分为作为的不规范和不作为的不规范，前者包括乱作为、超越权限作为，后者则是不作为，推诿责任。

具体表现在宅基地置换事前、事中、事后有不同的表现，事前主要表现在，制定置换方案未经农民同意，也为经公开咨询社会意见，完全按照政府意志制定。事中表现为，强行要求农民置换，不尊重农民的选择权、参与权，执法粗暴。事后表现为，不兑现置换协议里面对置换农民的承诺，对于农民权益受损的救济不力，甚至不管不问。

三、救济方式不足

目前对于出现宅基地置换纠纷的救济方式有诉讼和信访两种，在极个别地方，例如重庆还有向有关主管部门申请调解。诉讼是指农民在发生纠纷时通过向法院起诉获得保护的救济途径。虽然这是一种很好的救济方法，但是存在很多问题。成本过高、证据难以收集、诉讼有风险等都制约了农民救济。

除了诉讼这种救济方式之外，农民可供选择的往往是信访，但信访也有很大的制约因素：第一，信访部门只是接待和记录信访案件的部门，并不具有解决问题的实际权力。第二，信访的乱用。信访是各级地方政府掌握、解决社会问题的一种有效手段，但往往被别有用心的人乱用，扰乱社会的安定和谐。加之几千年来形成的尚权思想，信访也被一部分人滥用。

除了上诉讲到的两种救济方式之外，极个别地方还退出了向有关主管部门申请调解的救济方式，例如重庆市规定，在地票交易过成中出现纠纷可以就该问题向林业、农业等政府主管部门申请调解，但这种救济模式推行的地方也不多。

四、农民权益保护意识缺乏

在宅基地置换中置换农民权益保障难还有农民自身意识的问题。中国数千年的农耕文明造就了中国农民的质朴，加之目前我国农民的整体文化素质不高，维权意识不够，这就使得农民在宅基地置换中权益受损后缺乏自我保护的意思，概括起来农民权益保护意识缺乏主要表现在以下几个方面：

（一）置换农民不知道自己有哪些权益

在我国目前宅基地置换中，大多农民是不知道自己在宅基地置换中自己有哪些权益，更甚者都不知道权益为何物，只是知道宅基地置换后能够得到补偿金或者置换的房屋、社保，对于在置换中享受的其他权益不是很清楚。这固然有政府行政行为的不到位，也有置换农民自己缺乏权益意识的原因，在一些地方政府发布置换公告或者置换协议后，大多农民是不会仔细看的，只是关心最后的数字，对于其他只是稍微了解，殊不知正是其他相关方面的内容才决定了置换权益的多寡。

（二）畏惧维护自己的权益

在宅基地置换中，权益受损后一部分置换农民是选择忍气吞声，害怕站出来维护自己的权益会遭受打击保护和得罪人。虽然出现这种情况是目前我国缺乏救济手段、行政行为的强势，但置换农民自己的畏惧维权也是不可忽略，正是置换农民畏惧维权，才使得损害农民权益的事情不断发生，农民不敢站出来维权和向社会寻求帮助就从某种程度上协助了损害行为的发生，当一种行为不需要代价而且有得获得一定的利润，这就使得损害农民权益的事情屡禁不止。

（三）不知道如何维权

除了畏惧维权的农民之外，另外部分的农民是有维权精神的，但是不知道如何维权。一切维护自身权利的方法都需要自己去学习和了解，对于置换农民也是一样，如果置换农民不去主动寻找维权的手段，政府的介入也不可能细微到每一个细节去，正如法院坚持不告不理的原则一样，只有置换农民在权益受损后，主动上诉去法院，才可能获得功力救济。

置换农民缺乏维护权益的意识是造成宅基地置换中农民权益维护困难的一种原因，只有受损者站出来大声维护自己的权益，政府和社会各界才会关注到事情的发生，也才可能更好的更尽可能的维护自己的权益。（作者单位：中共重庆市九龙坡区委党校）

参考文献：

[1] 冯双生.我国农村宅基地置换中农民权益保护问题研究.沈阳：辽宁大学，2013.

[2] 曹泮天.宅基地置换法律问题研究——基于‘天津宅基地换房的考察”.兰州学刊，2013

[3] 冯应斌，杨庆媛.农户宅基地演变过程及调控研究进展.资源科学，2015.