地方政府债务分析与管理建议

赵志国+王志辉

一、酒泉市地方政府性债务存量情况及成因

截至2014年底，全市清理甄别锁定政府存量债务36.8亿元，其中一般债务28.8亿元、专项债务7.1亿元、或有债务0.9亿元。2015年新增地方政府债务7.4亿元，已归还到期债务本金7.7亿元，截止2015年底，清理甄别政府存量债务36.5亿元，其中：一般债务23.5亿元、专项债务4.9亿元、或有债务8.1亿元。

2015年全市置换债券分配额度8.34亿元（其中，一般债券7.26亿元，专项债券1.08亿元），全部用于偿还审计确定的截止2013年6月30日政府负有偿还责任的债务中2015年到期的债务本金和部分逾期债务本金，其中定向承销部分全部签订债权解除协议。新增债券4.7亿元（其中，一般债券4.3亿元，专项债券0.4亿元），分配市本级2亿元全部用于偿还到期债务，县（市、区）2.7亿元用于14个公益性建设项目，各县（市、区）财政局全部与项目实施单位签订协议，形成实际支出，做到专款专用。

从债务用途来看，大致分为城市基础设施建设、农村基础设施建设、教育方面基础设施建设和为促进农牧业产业发展等方面。从债务形成原因来看，一是刚性支出需求大。地方财政收入主要用于“保民生、保重点、保工资、保运转”等份额较大，其他灵活可支配财力比率相对较小，导致经济发展方面的缺口资金逐年增大，酒泉市政府在财力有限的情况下只能举债谋发展；二是硬性配套需求大。由于酒泉市财政目前还只是“吃饭财政”，有限的地方财力无法完全满足项目配套资金需求，加之市场变化和建筑材料涨价等因素影响，部分建设项目存在超预算现象，导致未能足额支付工程款，形成债务；三是发展建设需求大。改善城市面貌、优化投资环境、促进地方经济发展等公共服务领域投入全由本级财力负担，为缓解资金困难，酒泉市政府不得不通过银行贷款、土地抵押、工程项目欠款等方式举债，从而造成地方政府性债务增加。

二、地方政府性债务管理中存在的问题

1.举债主体呈多元化。地方政府债务的形成具有多渠道、多形式、多层次等特点，涉及面广，规模较大。目前，除财政部门管理一部分政府性债务外，其他职能部门、单位甚至是融资平台公司也承担了大量债务，政府已主动或被动的成为了债务主体，并且很难全面准确地掌握债务的整体运行情况，难以合理控制债务存量和体现债务效果，不利

于对债务实施系统有效的管理和消化。

2.债务管理不规范。一是关于是否应当举债没有相应的核算束缚，致使地方政府随意举债的景象时有发生；二是政府性投资项目在管理上存在诸多缺位现象，财政部分被迫参加项目的立项争夺，项目竣工进行借款的归还，方案部分、行政主管部分无制约手法，且因责任分工的联系，往往缺少催促项目单位还款的动力和积极性；三是举债项目各环节办理不到位，形成项目超概算，投资规模不断扩大，增加了财务支出担负。

3.偿债能力水平较低。预算单位不能正确认识债务对单位正常运行和对财政整体结构影响，站位不高，全盘意识较弱。债务单位较少考虑偿债能力和财政承受能力，举债资金运行管理缺乏科学计划，致使举债规模不受限制。随着债务偿还数额逐年上升，偿债资金难以保证，

政府面临较大的还本付息压力。

三、进一步加强地方政府性债务管理的建议

1.加强财政收支管理，提高财政管理质量。一是立足地方实际，抓税源、促发展，紧紧围绕农业增产、企业增效、财政增长，下功夫作文章，大力调整产业结构，培植新的经济增长点，推动财政收入快速增长，不断提高财政收入占GDP的比重，从根本上解决地方政府债务的形成和偿还理由；二是严格控制“三公经费”支出，压缩一般性支出，切实减轻地方财政支出压力，积极发挥财政管理功能，提高资金管理水平和使用质量，避免不必要的债务形成。

2.合理界定财权事权，减轻地方财政压力。一是进一步明晰和划分中央与地方政府之间的事权范围和支出职责，包括债务责任的进一步界定，改变“中央出政策，地方出资金”的现状，同时加大对地方财政的转移支付力度，减轻地方财政配套资金压力，切实减少地方债务举债规模。二是在摸清地方政府债务总量和结构的基础上，坚持“谁借谁还”和“一债一策”的原则，根据债务的性质、数量和期限，分类制定偿还计划，对或有显性债务，必要时可用法律手段进行追讨；对或有隐性债务，应加强管理，尽可能在经济、社会领域“就地”化解。

3.健全化解激励机制，强化债务绩效评价。一是建立政府性投资项目财务监督和绩效评价机制，及时、准确掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金等的使用情况，加强稽核检查，对政府性负债建设项目资金使用情况实行全过程监管，严防项目举债突破预算规模。二是设立“地方债务化解激励专项补助资金”，切实缓解地方财政困难，从根本上解决地方债务化解问题。同时，加大债务绩效考评力度，全面掌握项目贷款、资金使用等项目整体情况，对项目效益显著、没有违规使用资金的县、市给予债务化解补助资金。

4.控制举债总量规模，限定债务用途方向。一是坚持“适度举债，讲究效益，加强管理，规避危险”的准则。严厉依照商场经济体制的准则，坚决退出竞争性范畴，充分发挥商场功用，鼓励和引导民间资金出资基础产业、基础设施。要确立“谁投资、谁受益，谁借款、谁偿还”的原则，规范政府与市场主体之间的关系。二是要限定债务用途，地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出，更不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途。