金融机构对接政府和社会资本合作(PPP)模式研究
——以湖南某市城市基础设施建设为例

汤晓怡　覃小飞

(中国银行股份有限公司益阳市分行，湖南　益阳　413000)



金融机构对接政府和社会资本合作(PPP)模式研究
——以湖南某市城市基础设施建设为例

汤晓怡覃小飞

(中国银行股份有限公司益阳市分行，湖南益阳413000)

国家发改委2014年2724号文《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，明确提出鼓励和引导社会投资，通过股权合作、特许经营、购买服务等方式，公共部门与社会资本建立合作共赢、利益共享及风险分担的关系。本文在介绍政府和社会资本合作PPP理论的基础上，分析了城市基础设施建设PPP模式可行性，对PPP模式在城市基础设施建设中的实施机制进行了探讨，提出了金融机构对接城市基础设施建设PPP模式的融资方式，并对城市基础设施建设的PPP模式提出相应的政策建议。

1.城市基础设施建设PPP模式分析

1.1 PPP模式的内涵

PPP是英文“Public Private Partnerships”的简写，中文直译为公私合作制。PPP模式是指政府通过股权合作、特许经营、购买服务等方式，在公共服务领域及基础设施领域与社会资本建立合作共赢、风险分担及利益共享的关系。普遍模式是由社会资本负责基础设施的建设、运营及日常维护等相关工作，并通过“使用者付费”及 “政府付费”获得比较合理投资回报；政府负责公共服务及基础设施价格的制定和服务质量监管，以保证社会利益最大化。PPP模式适用领域广泛，包括城市供水、供气、供电、污水和垃圾处理、保障性安居工程、新型城镇化、城市工程、水利、公路、铁路、机场、地下综合管廊、轨道交通、健康养老服务设施、医疗、旅游、教育培训等诸多方面。

1.2 城市基础设施建设PPP模式的可行性分析

当前，我国正迎来新一轮的城市基础设施建设的高潮，由于城市基础设施的建设及运营维护投资巨大，任务繁重，仅靠政府已经不可能满足日益增长的基础设施建设的需求。PPP作为一种新的模式能够减轻政府的财政压力，满足城市的基础设施建设需要，提高基础设施的供给效率。

(1)PPP模式应用到城市基础设施建设的理论基础。城市基础设施建设的理论依据包括产权理论、公共选择理论以及委托代理理论。由于在公共产品存在难以化解的“政府失灵”与“市场失灵”，城市基础设施建设很难同时兼具经济效益和社会效益。政府和社会资本各方在解决公共产品中各具优势，双方的合作势必能够产生更好的协同效应。同时，PPP模式中的竞争机制，使得相关利益方更加注重基础设施的提供效率，从而更加有效地平衡社会效益和经济效益。

(2)PPP模式应用到城市基础设施建设的现实可行性。我国政治、经济和社会的发展为PPP的应用创造了基本条件。国务院2014年63号文《关于加强地方性债务管理的意见》，明确提出对地方政府债务实行规模控制和预算管理，剥离平台公司的政府融资职能，平台公司不得新增政府债务。而传统的城市基础设施建设BT(建设-移交)模式，事实上是一种“政府按揭”，借助政府信誉实现融资功能，银行往往需要追加政府的连带责任担保，现阶段已行不通。为解决城市基础设施建设领域的投融资问题，我国积极开展多途径融资创新实践，公共服务领域对社会资本的市场准入也逐渐在放宽。国务院2014年60号文《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，明确提出改革城市基础社会建设运营模式，积极推动社会资本参与城市基础社会建设运营。

2.金融机构对接城市基础设施建设PPP模式的探讨

2.1 城市基础设施建设PPP模式的可适用领域

某市地处湘中偏北，东接省会长沙市；东北部濒临烟波浩淼的洞庭湖，与常德市毗邻；南连湘中腹地娄底市；西南部是连绵千里的雪峰山，与怀化市接壤。随着国家中部崛起战略开始实施，长株潭城市群与泛珠三角、长三角区域内城市群的经济合作，该市的区位优势更加明显。目前该市城市基础设施建设任务较重，资金需求较大，PPP模式适用领域广泛。

(1)水环境治理。包括河道综合治理、景观建设及其相关工程，主要项目包括洞庭湖、资江、沅江水系综合治理提升工程、中水回用、地表透水工程等等。

(2)污水处理设施。包括城市及小城镇污水设施的建设，主要包括城区及辖内县市的生活污水处理设施及配套管网的投资与建设。

(3)污泥处理设施。主要为该市及其下辖县市区污水处理厂产生的污泥，提供合适的处理的技术，并投资建设。

(4)城市环卫管理及综合治理。主要为现有城市生活垃圾、建筑垃圾的处理与利用，医疗废弃物的处理等。

(5)在城市燃气、城市道路、环保产业园建设、房地产开发等。

根据项目收费机制不同，城市基础设施项目可分为经营性项目、准经营性项目和纯公益性项目三类项目。经营性项目，收费机制相对成熟完善，经营收费能够覆盖投资成本的项目。准经营性项目，经营收费微薄，不足以覆盖全部的投资成本、要求政府补贴部分资金的项目。纯公益性项目，不能依靠服务收费回收投资成本的项目。以上三类项目的具体方式的选择，主要由收费机制、项目收益水平、融资需求和期满处置等因素决定。

表1　城市基础设施PPP项目分类及特征

2.2 城市基础设施建设PPP模式的基本结构分析

城市基础设施建设PPP模式基本结构包含三个主体，即金融机构、社会资本、公共部门(政府)。下文论述中金融机构以某国有商业银行为例，社会资本以某上市公司为例，借以明确介绍PPP模式的基本结构及实施方式。

金融机构，即某国有商业银行，是一家具有良好竞争实力和发展潜力的国有商业银行。经营性网点数量共18个，下辖沅江、南县、桃江三个县支行。该行积极支持地方经济建设，信贷方面重点支持了湖南桃花江核电、汉森制药、湖南新华水力、五凌水电、安邵高速、桃江久通锑业、交通建设投资、富兴实业、北美房地产、沅江纸业等重点企业及重点建设工程。

社会资本，即某上市公司，是香港联合交易所主板上市公司，同时是某国有商业银行的总行级重点客户。该公司专注于水务、环保、燃气、公共基础设施行业，截止目前，在全国范围内及马来西亚、印度尼西亚、葡萄牙等国拥有300多个水务及公共基础设施项目，市场占有率居行业之首。

城市基础设施建设PPP模式的三个主体中，公共部门的作用是公共服务的交付和公共服务绩效监管。社会资本则提供基础设施和辅助服务以及向最终用户提供服务。金融机构则提供信贷支持和金融服务等。公共部门、社会资本和金融机构各自代表三种不同的机制安排，它们有各自的运行机制和作用边界，三者相互合作，各显优势。通过政府、市场和金融的三种制度的恰当安排，进而促进城市基础设施建设的持续稳健发展。

图1　城市建设PPP模式的基本结构

2.3 城市基础设施建设PPP模式的实施机制分析

PPP模式的实施机制主要包括如何组建项目公司、如何确定社会资本的回报方式。

(1)组建项目公司。在城市基础设施建设PPP模式中，政府部门通过政府招商引资形式，与资本雄厚、管理规范、技术先进的社会资本合作并签订特许协议，共同投资组建SPC公司(Special Purpose Company)。政府赋予SPC以城市基础设施特许开发权，由SPC代表政府实施项目的开发建设。项目总投资包括直接融资部分和间接融资部分，其中直接融资部分即资本金，来自于社会资本投资和政府投资，以社会资本投资为主；间接融资部分来自于银行金融机构的授信和其他方式筹备的资金。项目建设的所有费用(包括设计费、建设费、咨询费等)均由SPC自行负责。项目建成后，SPC拥有特许经营权，通过向最终使用者或项目获益者收取费用，获得的收入扣除当期的运营成本，构成当期的运营收益。运营收益按照原先约定的分配方式进行合理分配，同时向银行金融机构还贷和SPC主体分配红利等。在组建项目公司中，如何确定政府和社会资本持股比例？按照《PPP项目合同指南(试行)》的要求，公共部门在SPC中的持股比例一般低于50%，且不具有实际控制权及管理权。但具体占比应在综合考虑多方因素的基础上确定。同时，要体现政府对该PPP项目的重视程度，考虑城市未来的发展定位以确定在该项目上的合理的股权出资比例。

(2)确定社会资本的回报方式。对于经营性项目，有完善成熟的收费机制，具有相对稳定的经营性收入，可实行完全的市场化运作。但对于准经营性项目和纯公益性项目，由于没有稳定持续的经营性收入，政府应当考虑社会资本的合理回报，包括向SPC购买项目的一次性建造费用，以及维持项目持续运营所需投入的运营服务费用。运营服务费用，应当结合项目建设规模、融资成本、税费及合理的利润等诸多因素综合考虑，政府应该合理确定，运营服务费用应当与项目完工后的运营绩效直接挂钩，促使社会资本重视工程建设质量，以免造成项目完工后维护费用不可控及公共项目的有效使用。该项目一次性建造费用和运营维护服务费用可部分纳入当地财政预算，给予社会资本以投资信心，同时为项目融资提供基础性条件。

图2　城市基础设施建设PPP模式的实施机制

2.4 金融机构对接城市基础设施建设PPP模式的融资产品分析

从PPP模式的融资产品来看，金融机构对接PPP模式的主要产品有四类。第一、流动资金贷款，为满足SPC公司及相关建设承包商、运营承包商的生产经营过程中的短期资金需求，贷款期限一般为一年(到期后可归还再贷)，主要用于购买原材料及日常资金周转，具有贷款期限短、手续简便、周转性较强，融资成本较低的特点。第二、中长期项目贷款，为某一特定工程项目而融通资金的方法，用于该项目建设，还贷资金来源主要为项目建成后自身产生的现金流，具有融资期限较长，融资金融较大，还贷压力较小的特点。第三、贸易融资，为SPC公司及相关建设承包商、运营承包商提供的与贸易结算相关的短期资金融通。第四、联名卡及收费托管，金融机构与SPC公司合作发行联名银行卡，以及为SPC公司提供代理收费业务等。

表2　金融机构对接城市基础设施建设PPP模式的适用产品

3.对城市基础设施建设PPP模式的建议

时下PPP项目在国内发展尚未成熟，PPP模式的法律法规不健全，相关合作机制和管理经验有待积累，成功经验不多，因此要成功实施PPP模式需要做到以下几点。

(1)政府角色的转换。PPP模式下政府部门在城市基础设施建设中的角色发生实质性转变，由主导角色变为与社会资本合作的合作者角色。政府部门不再是城市基础设施建设中的全部资金的供应者和经营者，不再承担城市基础设施建设的投资风险和商业风险，而是通过制定有效政策及具体措施，促进社会资本参与到城市基础设施建设及运营中，形成公共部门与社会资本风险共担、利益共享的合作模式。

(2)合理的风险分担。城市基础设施建设具有投资规模大、公益性强、盈利性不足等特点。在PPP模式中，政府应给予项目相应的补偿措施，如土地划拨、税收优惠、给予项目沿线两厢土地优先开发权等。PPP模式能否成功，关键在于合理有效的风险分担机制。项目参与方必须认识到PPP是一种合作关系而不仅仅是一个买卖合同，各方要确定合理的风险分担机制，共同承担风险。一般来说，政府应当承担政策变化、价格调整等风险；社会资本应当承担项目主体的设计建造风险、运营风险；对一些难以抗拒风险，如自然灾害、突发社会事件等，可以采取通过风险转移的方式由其他相关部门承担。

(3)合适的监督体系。PPP模式参与方众多，运行机制较复杂，法律法规尚不健全，因此构建与PPP模式相适应的监督体系十分必要。PPP模式离不开政府的监管和社会的监督。在PPP模式下，政府要转变监管方式，放弃直接的行政管理，代替以经济、法律的监管。社会监督包括项目建设的监督、运营数据的公示、运营绩效的公开听证等，防止SPC公司及PPP项目经营损害社会公众的切身利益。

4.结语

城市基础设施建设PPP模式既是一种融资模式创新，同时也是一种管理模式创新。城市基础设施建设PPP模式的关键在于如何组建项目公司、如何确定社会资本的回报金额及回报方式。本文介绍了城市建设PPP模式的实施机制，提出了金融机构对接城市基础设施建设PPP模式的融资方式。最后从公共部门角色转变、激励与风险以及监督体系三个方面提出了相应的建议，为城市基础设施建设提供了一种新的思路。