公共物品供给侧改革问题探析

朱俊奇+费保升

摘 要：众所周知，由于公共物品具有非排他性、非竞争性、多样性、公益性等特殊属性，公共物品并非如私人物品一样能够在市场前提下有效配置，公共物品的有效供给总是面临重重困境，并且随着社会的发展、人们对公共物品供给数量和质量要求不断提高，政府提供公共物品时的腐败、低效甚至无效等弊端日益显现。因此笔者认为在提倡供给侧改革的今天，应从创新市场化运作方式，为公共物品设置排他性出口，加强社会合作，实现公共物品供给主体的多元化和供给环境的法治化建设等方面入手，实现公共物品的有效供给。

关键词：公共物品；供给侧；非排他性；非竞争性；法治化

中图分类号：F299

文献标识码：A文章编号：1672-1101（2016）04-0006-06

Abstract： As is know to all， because of the non-excludability， non-rivalry， diversity， and orientation towards the public interests of public goods， the allocation of public goods is not as effective as that of private goods， and the effective supply of public goods is faced with various difficulties. Furthermore， with the development of society and the growing expectations of the public towards the quantity and quality of public goods， the corruption， low efficiency or even no efficiency of the government when supplying public goods are made increasingly salient. Thus it is believed by the author that against the backdrop of promoting the reform of the supply side， in order to ensure effective supply of public goods， the operation mode of maketization should be innovated so as to facilitate the outlet of excludability for public goods and social cooperation should be strengthened so as to realize the multi-pluralism in the main bodies of the supply of public goods and the legalization of the supply milieu.

Key words： public goods； supply side； non-excludability； non-rivalry； legalization

公共物品作为私人物品的对立存在，是基于社会中人们的公共需求和价值选择而产生的。而公共物品提供的数量和质量，不仅在一定程度上反映着资源配置的效率和效益，也体现出社会在一定时期的发展水平。然而，由于公共物品的两大主要特征——非排他性和非竞争性的存在，公共物品并非如私人物品一样能够在市场前提下有效配置，随着社会的发展，人们对公共物品供给数量和质量要求不断提高，政府提供公共物品时的腐败、低效甚至无效等弊端日益显现。公共物品的有效供给总是面临重重困境，对此，党的十八届三中全会明确提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。五中全会更是指出，进一步转变政府职能，激发市场活力和社会创造力，增加公共服务供给，提高公共服务共建能力和共享水平。这些政策为公共物品的有效供给创造了更大的想象空间，相应的公共物品供给侧改革问题浮出水面，如何按照市场原则有效配置公共物品，实现市场与政府间的平衡，规避公共物品供给失灵问题，促进公共物品的有效供给无意成为当下政府公共物品供给侧改革的焦点问题之一。本文立足公共物品的基本概念，结合公共物品的固有属性分析公共物品供给失灵的原因及表现，结合供给侧改革的特点，以创新供给主体、供给方式，优化供给环境为依托，探析当前我国公共物品有效供给的实现路径。具体研究逻辑见图1。

一、公共物品供给失灵问题及表现

（一）公共物品及其特点

公共物品是指那些私人无力提供或者不愿意提供，在消费时具有非排他性、每个人又都需要的产品或服务[1]。通常公共物品可能仅仅是指被用来描述由公共部门提供的物品，诸如国防、教育等，因为它们是由政府提供的。经济学家在考虑各种物品时，通常会根据两种特点来对其进行分类，即物品的排他性和消费的竞争性[2]。对这两个问题的不同回答，形成了物品的“四方格理论”：既有排他性又有竞争性的私人物品，既无排他性又无竞争性的公共物品，有竞争性而无排他性的公共资源，有排他性而无竞争性的自然垄断物品。这种“四分法”是学界的普遍共识。非竞争性是指它们被新增加的消费者消费时，不会减少原有消费者的消费。而非排他性则指当它们一旦被生产出来以后，就很难防止人们在不付费的情况下对其消费[3]。一个公共物品可能具有其中一个特征而不具有另一个特征，亦或同时具备两个特征。各种物品都在一定程度上具有公共性，但不具备完全的公共性，因此我们很难分清一个物品究竟是否为公共物品。政府提供的物品通常是非排他性的，这不仅是因为排他成本太高，而且因为有着免费使用的公共需求。假如政府提供的物品具有非竞争性特征，那么它就需要增加供给数量以便避免拥挤现象。在这种情况下，政府提供便符合公共物品定义了。另外，公共物品的存在可能产生“搭便车”现象，即不用付出代价也能得到某种利益，这对于追求利润的私人部门来说，无疑是吃力不讨好、不可忍受的事情。所以，公共物品的供给任务就落到了政府的头上，甚至在公共选择学派看来，政府在提供公共物品方面具有规模优势便是其作为政府存在的理由。然而，如何有效供给公共物品，或者说如何实现公共资源的充分配置，一直都是令政府头疼的问题。

（二）公共物品供给困境

由于公共物品的特有属性，其每一个使用者都有“搭便车”的激励，所以私人很难有效提供公共物品。这样的决策从私人角度来看是理性的，但在很多情况下导致了社会供给的无效率，因此如果政府确信提供公共物品获得的总收益大于成本，它就可以利用税收来供给该物品，从而使社会上每个人的状况变得更好。尽管政府是基于成本利益分析来确定其应该在公共物品供给中起作用，但是现实中这样的分析是很困难的，政府不可能通过简单的直接询问方式而轻易决定提供哪些公共物品以及提供多少。并且公共物品的有效供给与组织的承载力、资源的有限性等密切相关，因此，政府在提供公共物品时总是面临种种失灵，具体表现为：

1.非排他性失灵。

非排他性作为公共物品的基本特征之一是指一旦某一公共物品生产出来，都不拒绝任何现存的或潜在的消费者对其消费。与消费私人产品不同之处在于私人部门会对消费的物品进行排他性设置，即并不是所有的消费者都可以消费私人部门生产出的物品，当且仅当人们有能力且愿意为其消费的物品买单时，私人部门才会打开排他性窗口、有效供给物品。经济人假设认为任何人做出某些行为都是基于某种目的，即追求自身利益的最大化[4]。因此，私人物品供给的付费型方式使私人部门愿意在自己的能力范围内提供更多的物品。其背后隐藏的逻辑是，私人物品进入市场，通过收费来显示其价值，也即所谓价格，我们可以很清楚地知道未来究竟还需要配置多少资源来生产这类物品，相反，公共物品“有价无市”，无法提供任何价格信号。因此公共物品的免费供给方式，导致组织在供给公共物品时的排他性失灵。

2.非竞争性失灵。

组织之所以不能有效提供公共物品，一方面是供给的公共物品在使用上未设置排他性出口，任何人都可以免费使用。另一个重要方面是提供的公共物品始终是有限的，如何在有限的公共物品供给中获得最大利益是每个理性经济人所思考的问题。当政府在无法确定供给数量时那些需要公共物品的人有夸大他们所得利益的激励，而那些因此受损害的人则有夸大其成本的激励。而任何供给的物品都是处于一定区域内有限的资源，将有限的资源置于非竞争性的环境下，不仅会导致争夺资源的无序状态，更可能导致有限资源的枯竭。如果不能确定提供多少公共物品是合适的，或者说无法确定均衡，那么“公地悲剧（Tragedy of the Commons）”就无可避免。公共物品就会被滥用。为获得最大利益所产生的拥挤状态使得公共物品供给陷入非竞争性失灵。

二、公共物品供给失灵原因分析

（一）公共物品的供给成本昂贵，私人部门无力承担

任何物品的供给都需要经过生产、加工等必要环节，而足够的资金、必要的生产加工技术是必不可少的。私人物品一般针对社会中少数人的需求生产、供给，而公共物品是基于社会中大多数人的共同需求而生产提供，公共物品的公共性决定了其供给的规模和范围不同于私人物品，具有大而广的特征。并且公共物品为社会中大多数人免费或低价享用，人们对其供给的数量和质量要求较高，而“高标准”的前提和基础则是作为市场主体的供给者有雄厚的资金和高超的技术，否则公共物品的供给只是纸上谈兵、无法实践。由于公共物品缺乏排他性设置，即使私人部门在能力范围内生产出公共物品，也不可避免的会出现“搭便车”的现象。同为受益者，一方是承担全部成本后受益，另一方却是免费获益。搭便车的盛行、付费与免费受益的不平衡使作为理性经济人的个人和组织不愿意主动提供公共产品，最终可能会使公共物品供给出现“零供应”现象。

（二）理性经济人为争夺有限资源所导致的无序状态会导致公共物品供给的短缺甚至“零供给”

不管是公共部门还是私人部门供给公共物品，其所达到的供给数量只能是在一定区域内的有限状态，不可能无限膨胀。组织在依据自身实际提供一定的公共物品后，并没有对物品的使用设置权限，任何理性经济人在确定公共物品的消费对其有利且没有排他性限制后，都会努力进入公共物品的消费领域争先恐后的享受“社会福利”，并追求自身利益的最大化。最终使供给的公共物品陷入供给不足的危机。公共物品供给的非竞争性使无限需求的人们努力进入有限的供给领域，容易使供给陷入无序状态——不仅会使公共物品遭到破坏，更可能造成混乱的局面，不利于社会的和谐、稳定、有序的发展。

（三）公共物品的供需分析困难且生产过程不易控制，致使资源浪费

公共物品的提供前提是能最大程度上满足社会公众的共同需求。需要在了解社会中大多数人的需求基础上进行资源配置，因此，在公共物品供给前，需对公众的需求信息进行广泛的收集、筛选、分析并最终确定最优方案。私人部门通常无力承担这项成本巨大的工程，最终使其往往在不精准信息收集基础之上提供公共物品，所提供的公共物品可能与人们的共同需求不符甚至相悖。同时在公共物品供给过程中，志愿或小型组织并不能对供给的效益进行有效控制，一旦进入生产领域，就很难更改供给物品的类型、数量等，导致所提供的公共物品的低效甚至无效，即资源浪费。

三、公共物品供给侧改革的政策建议

（一）创新市场化运作方式，依据社会实际为公共物品设计排他性出口

虽然公共物品所具有的非排他性和非竞争性的特性在某种程度上制约了市场对公共物品的有效供给，但这并不意味着市场对公共物品的供给无能为力，科斯的灯塔理论为我们寻求市场在公共物品的有效供给方面提供了方法。并且党的十八大报告提出，坚持市场在资源配置中的决定性作用，充分发挥政府为资源配置提供公平有序的市场环境、在宏观经济发展中提供调控作用等[5]。可见，即使存在公共物品供给失灵，发挥市场的作用依旧不可抛弃。关键在于如何创新市场运作方式，在不损害社会福利的情况下，改变公共物品供给“有市无价”的瓶颈，让政府、企业、非盈利组织及公民个体有序参与到公共物品的供给当中，从而有效规避公共物品供给失灵问题。典型做法有公私捆绑、合同外包、使用者付费等。

传统的理论认为，灯塔作为公共物品，能且只能由政府供给。而科斯则打破常规，将作为公共物品的灯塔与作为私人物品的港口捆绑在一起，因为港口作为私人物品具有排他性，公私捆绑消除了灯塔的非排他性，使得灯塔与港口一样具有了排他性[6]。在市场中许多本身具有非排他性的公共物品都可通过公私捆绑的方式获得排他性，从而为其有效供给设计排他出口。众所周知，私人部门作为理性经济人，为获得最大效益，会尽可能的减少成本、获取收益。可是政府内部也是由理性经济人组成，虽然公共物品具有公益性，但政府的理性自利行为不可避免的导致政府内部的暗箱操作，加上政府垄断带来的低效率，这都导致政府供给公共物品的失灵。合同外包则通过政府拍卖等方式将工程或服务打包给私人部门，通过签订协议规定私人部门在一定时间内提供满足一定标准的公共物品的供给方式[7]。合同外包有效利用了私人部门追逐利益的心理，不仅使公共物品或服务的供给更加有效率，而且能加强公私联系，构建和谐社会。有效提高了公共物品供给的质量和效益。公共物品有效供给困难的主要原因在于有价值的物品没有价格，作为理性经济人的人们，越是倾向于免费性的公共物品，越是容易导致公共物品的供给不足。公共物品供给不足的状况，关键在于在价格上的排他性设置。使用者付费，是指针对特殊使用者的特殊需求，通过付费的方式满足付费者需求的市场化运作方式[8]。使用者付费不仅能在源头上对公共物品使用者进行排他性设置，而且能加强付费者对所使用的公共物品的保护、减少因免费所造成的对公共物品的损坏。但是公共物品毕竟是具有社会公益性的物品，在价格的设计上必须符合绝大多数人的利益，保证社会公平。

（二）以法治为基础，创新完善公共物品供给监管环境

如果说设计排他性出口是实现公共物品有效供给的关键、多元主体广泛参与是实现公共物品有效供给的重要补充，那么健全以法治为基础的市场监管体系则是有效提供公共物品的前提和基础，无论是政府主导公共物品供给，还是政府和市场有效结合，抑或是多元主体充分互动，都必然涉及公共权力的运作，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对腐败”。任何事物的建立，只有遵循法的规范性，在法律允许的范围内运行，才保障社会的公平正义。而在市场中之所有出现公共物品供给失灵问题，与法律规范的不健全、法律机制的不完善等息息相关。因此，解决公共物品供给失灵问题、保障公共物品的有效供给，法治化势在必行。

1.建立健全法律法规体系，保证公共物品供给有法可依。

法制化是法治化的前提，法治化是法制化的延续。虽然我国依据实际情况，在实现法治国家、法治政府，完善中国特色社会主义法律体系等方面做出了诸多努力。但多数法律停留在框架层面、缺乏使法律法规运行于实践的具体措施，导致政府在公共物品的供给中缺乏科学可行的法律依据，无法可依，使得“自由裁量”超过法律所规定的基准、具有很大的随意性；其次，法律法规缺乏对公共物品的供给范围、方式、权限等方面的明确划分，市场依然很大程度上受制于拥有公共权利的政府部门，不能有效地通过各种方式参与到公共物品的供给中[9]。因此，政府有必要将《行政许可法》、《公务员法》等一系列具有宏观意义上的法律法规进一步具体化，明确政府职能权限，建立市场与政府有效合作的法律法规体系，充分发挥市场资源配置的基础性租用，使公共物品的供给更加规范、更有效率。

2.加强监督，严格责任追究机制。

“阳光是最好的防腐剂”，公共物品的有效供给，不仅需要建立健全法律法规，更需要提供全方位、多层次的监管体系，完善责任追惩机制，从而将社会主体对涉及公共利益的公共物品供给置于透明的网络中。完善监管，首先要使监管主体多元化，建立覆盖整个社会的监督体系，尤其是公民监督和舆论监督；其次，要使监督方式多样化，既包括组织内部上下级的监督，也包括覆盖范围更为广泛的网络监督等；最后，要完善责任追究机制。只监督，而不追究责任，就是鼓励作奸犯科，无益于政府、市场乃至整个社会的长远发展。完善责任追究机制，不仅要对责任主体、责任客体、追究责任的体制机制、承担责任的方式等有明确的界定，更重要的是要保证使追究责任的惩戒机制能够有效执行，唯有如此，才能避免公共物品供给中的“逆向选择”（Adverse selection），促进公共物品供给走向更高级的“纳什均衡”（Nash equilibrium）。

3.创新管理理念，借鉴国外先进的融资经验 。

公共物品的供给并不是通过某个单纯的行为就可以实现的，而是一系列行为过程的组合。其是供给主体通过大量的信息收集筛选，提取有效信息对组织的内外部环境进行分析，基于公共需求之上确定供给物品的类型、数量，并通过供给方案的大胆想象、精心设计，确定供给的具体步骤与环节，并将步骤与环节付诸于实践的过程。因此，公共物品的供给过程实际上就是一个管理过程，管理改善对管理效果的优化有着显著的作用。公共物品的供给主体既可以通过加强自身管理知识的学习、提高管理素质和管理水平达到管理的优化，也可以结合具体实践、引进吸收国外诸如目标管理，PPP模式等先进管理经验，丰富公共物品的融资渠道，通过市场运作的深入开展和健全的法治体系，充分调动社会组织、NGO等志愿或小型组织在公共物品的供给中的积极性、主动性和创造性，实现公共物品的有效供给。

（三）创新社会合作，实现公共物品供给主体的多元化

由于政府的权威性、社会组织自身实力的局限、公共物品供给中的信息传递障碍和生产力水平限制，传统理论认为公共物品应完全由政府供给，私人部门在公共物品的供给过程中一直不被认可。但随着市场化的深入开展和广泛认可，公共物品的供给开始尝试政府与市场的合作，并逐渐融入政策实践中，当今社会市场经济已经充分发展，计算机网络的广泛应用和公民自身素质的日益提高为公共物品多元主体供给提供了可能，一些社会组织（第三方）和公民个体依然能够自觉自主地参与到公共物品的供给中，政府供给、市场供给、社会组织（NGO）供给和公民个体的自愿供给等公共物品的多元主体供给体系正在形成。

同时，随着人们生活水平的逐渐提高，社会对含有精神实质的公共物品需求日益增多，仅依靠政府提供公共物品无法保证公共物品的多元需求，社会组织（NGO）实力的增强和规模的扩大为公共物品的供给开辟了一片新天地，所谓NGO，是指依法成立的，具有独立法人资格的，以非营利性、创造社会公共利益为目的，依靠成员共同筹集或社会人员捐赠获得资金促使组织内部运行，并且所获资金不在组织内部成员之间分配的社会组织。NGO虽区别于政府部门和营利性组织 （企业和私人组织），但却又吸收两者的优势、与两者密切相关。首先，NGO以非营利性为核心，具有政府部门提供公共服务、保障社会公益、促进社会公平的作用；其次，NGO具有与政府相区别的组织结构和运行方式，能积极吸收营利性组织的管理方法，提高资源供给的效率。NGO供给公共物品，既能提高效率，又能保障公平，是在市场经济下吸收优势、规避劣势的好方法，在公共物品供给中发挥着不同于政府部门、市场的独特作用[10]。

所谓自愿供给，是指在市场经济中，人们依据自身所掌握的知识、能力和资源等，自我提供所需公共物品及促使公共物品有效供给的供给模式。自愿供给是公民个人素质提高、政府供给不足共同作用的结果，自愿供给不仅能够将社会中人们所掌握的知识、能力、资源等综合运行起来，提高人们的知识文化水平和自我供给能力，而且能减少政府对公共物品供给的投资、使政府将有限的资源投入到关键的领域当中、提高政府公共物品供给的质量和水平。随着知识和教育的普及，自愿供给的规模正逐渐扩大，数量也日益增多。

总之，供给侧改革的要义在于创新，通过创新，激发各供给主体的积极性、主动性和创造性，通过市场化的运作方式，各尽所能，各取所需，通过一个法治政府、法治社会各有所归、各安其位，不断冲破公共产品非排他性和非竞争性壁垒，消减因其原有属性带来的“外部性”、“搭便车”、“拥挤”等不良影响，更加注重供给的灵活性，注重供给主体的多元性，注重规则和制度的约束和市场在资源配置中的基础性作用、减少政府的干预，激发整个社会的创造热情，实现公共产品的有效供给。

参考文献：

[1] 徐大同.当代西方政治思潮（第二版）[M].天津：天津人民出版社，2010：340.

[2] 曼昆.经济学原理[M]//梁小民.微观经济学分册（第六版）.梁砾，译.北京：北京大学出社，2012：223.

[3] 林德尔·G·霍尔库姆.公共经济学[M]. 顾建光，译.北京：中国人民大学出版社，2012：87.

[4] 庞邵堂.公共物品论—概念的解析延拓[J].公共管理高层论坛，2007（6）：231-242.

[5] 王海宁.西方公共物品市场化理论浅析[J].聊城师范学院学报：哲学社会科学版，1999（4）：90-92.

[6] 张 锐.BOT投资方式与中国基础产业建设[J].经济纵横，1994（12）：54-56.

[7] 陈 萍.公用事业市场化改革的目标模式及途径[J].辽宁大学学报：哲学社会科学版，1999（5）：44-48.

[8] 刘子兰.政府投资范围的界定和BOT方式在我国的适用性分析[J].湖南财政与会计，1999（8）：5-7.

[9] 王艳萍.我国公共物品供给的低效率及对策分析[J].经济经纬，1999（6）：13-15.

[10] 麻宝斌.公共利益与政府职能[J].公共管理学报，2004（1）：86-96.

[责任编辑：范 君]