PPP模式对公共服务产业绩效的影响

王建

摘 要：基于公众对公共服务需求日益提高的背景下，国家鼓励在公共服务产业内引入PPP模式，为该产业领域提高绩效提供了政策引导。PPP模式在公共服务产业领域的广泛运用，对于政府职能转变、产业绩效的提高，项目执行效率的提升起到了至关重要的作用。

关键词：政府；PPP模式；非公共部门；公共服务

一、PPP模式概述

PPP（Public-private Partnership），是一种伙伴型关系运作政府项目的方式，即通过政府与社会的合作，让非公共部门参与到提供的公共服务和产品的过程中来。通过相互的合作，使得资源的提供者得到收益，而政府获得了短期提供公共服务所需的资源。PPP模式发源于英国，早在1992年该国就将这种模式广泛的引入电力、电信、自来水和煤气等公共服务领域，并获得了较好的社会效益。这一模式主要以市场竞争的方式提供服务。在我国当前经济背景下，PPP模式为非公共部门与政府共同生产和提供公共服务开辟了新的途径。

二、PPP模式引入公共服务产业的原因

在中国经济高速发展的大背景下，在满足了民众的基础公共需求后，民众对公共服务产业提出更多、更新、更高的要求。面对民众对公共服务的需求不断增长，政府部门承受着巨大的资金压力，由于财政收入增长水平不及公共服务支出增长水平，公共服务的供需长期失衡。而政府的职能决定了政府必须是公共服务的提供者，为解决这一突出矛盾，PPP模式引入该产业领域。

在该产业领域实际的设计、建设、运营、维护往往都不是由政府完成，而是通过向社会专业从事该产业的企业、机构、单位、个人等购买产品和服务实现的。在传统社会服务提供的过程中，政府和公共服务提供方，各自获得得信息相对不对等。当两者通过PPP模式达成合作，按照市场化运作后，通过合作、监督、制约等手段，使得参与公共服务项目各方的信息和资源的共享，市场效率提升。

三、PPP模式的基本流程

大多数公共服务项目投资的规模较大。由于项目的复杂性，使得项目风险经常处于变化之中，具有相当大的不确定性。但公众的需求长期稳定，公共服务的价格较为稳定。除此之外政府补贴和付费，对于非公部门资金产生回报有着较大的吸引力。正是由于这些特性，使得PPP模式应用有了经济意义。合作之前，必须通过对项目的基本情况进行客观的评估，对项目运营的风险清晰梳理，从而将执行过程中的可规避风险最大程度的化解，把不可预见的风险划分至各参与的项目主体，在最大程度上保证在全生命周期中公共服务的项目可以顺利实施。

首先，在项目开始的立项阶段，政府需根据项目情况设置运营模式、交易结构、回报机制、项目合作年限、风险分担机制等，以确定项目的边界条件。在对项目可行性的合理论证和评估，完成对项目规范性、合理性、财政可持续性、采用PPP模式的适用性、融资的可获得性、实施进度、推广示范价值、化解债务或改善公共服务供给的有效性等指标审核后，项目发起，出台相关的实施方案。实施方案的确定对吸引社会资本、保障政府的财政压力在相对合理的水平至关重要。

接着，进入了非公共部门投资机构的选择阶段，政府会通过公开招标（或者竞争性谈判、竞争性磋商）、评标、定标的方式对非公共部门的参与者综合实力进行判定，通过多伦筛选，选出最为合适的项目参与者。当然在这一过程前，可能会伴随有市场测试的过程，政府方通过该方式检验公共服务项目的方案设想是否符合市场参与主体如潜在竞标人、融资机构的意愿，引发其兴趣，并借此获得各类市场参与主体的反馈，完善PPP方案进行可能性。

在合伙人选择过程完成后，进入到成立PPP项目公司阶段。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和监管部门监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。并且政府会与依法设立的项目公司，签署特许权协议、相关的项目协议以保证项目依法实施。

之后PPP项目进入了实质上的运行阶段。在执行项目、实施管理过程中，主要任务为项目融资管理、建设期监管、运营期监管及评估、履约保障管理。通过这一些列的过程控制让项目可以顺利实施。在移交阶段，PPP项目特许经营期满后，项目公司将项目的经营权、所有权、经营权向政府移交。移交的过程会按照移交准备、项目资产评估、项目性能和功能测试、资产交割、项目绩效评价五个主要步骤进行。在符合政府回收项目的基本要求时，按项目合作期限移交，政府对项目进行重新采购或自行运营。一般情况下，项目公司会选择转让其所有的项目公司股权以实现项目最终的退出。

在项目移交完成后，政府会对采用PPP模式与采用政府传统采购模式的比较，对是否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等进行项目的绩效评估。同时重点对风险识别与分配、全生命周期整合潜力、绩效导向、政府机构能力、潜在竞争程度、鼓励创新、融资可行性做定性绩效评价。

四、PPP模式应用在公共服务产业内对产业绩效的影响

从以上公共服务项目整个实施过程来看，PPP模式在诸多方面有利于公共服务产业绩效提高，具体体现在以下方面：

1、有利于政府职能的转变。在国家改革目标中，PPP模式有利于推进国家治理体系和治理能力，将政府从“管理者”的角色转变为“监督者”和“参与者”，进一步发挥市场在资源配置中的作用，减少对过程中繁琐的事务控制，通过制度设计、多方参与、合作共赢实现资源的高效配置。

2、有利于撬动更大体量的社会资金。在传统的公共服务提供过程中，政府往往提供了全部的资金或者资源。PPP模式的引入，有利于带动非公共部门进入到该领域，引入资金参与其中，改变的其传统的融资模式。政府利用杠杆作用撬动更大体量的资金，为短期项目实现提供了有效的解决途径。

3、有利于更加公开透明的提供公共服务。作为公共服务的提供者，政府在购买公共服务的过程中无疑既充当着“裁判员”，又充当着“运动员”的角色。由于缺乏监督机制，在众多建设领域容易形成权力寻租的空间，降低公共服务的效率，滋生腐败，造成资源的浪费。PPP模式引入有利于各方参与到项目的监督过程中来，解决预算编制不科学、审批不到位、执行不力、管理不规范等问题。项目执行过程中将全透明的反映政府的资产、负债、成本等综合财务状况与运营情况，从而规范地方政府的财政管理，提高经济治理水平。

4、有利于风险的识别和分担。在公共服务产业的各个环节均存在着方方面面巨大的风险，公私部门的和营有利于共同识别其中的各类风险。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，提高政府和非公共部门风险管理能力，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

5、有利于将参与者的经验、知识、管理能力引入到项目当中。PPP模式的引入有利于非公共部门参与其中，发挥其专业能力、管理能力、融资能力方面的优势，降低项目成本。

6、有利于公共服务产业组织优化。在我国PPP模式引入是在公共服务产业领域组织政策的创新，该模式的引入使得政府、非公共部门的角色发生较大的变化。使得产业组织中项目建设的微观主体的性质发生了本质性的变化，形成了风险共担、信息共享、共同投资的企业主体，该主体的运行方式完全按照市场化的机制运行，有利于发挥市场配置资源的作用，优化产业组织。

五、结语

目前我国的PPP模式尚处于摸索阶段。PPP模式在公共服务产业领域均有着成功的案例和失败的案例。因而正确处理好政府方和社会资本方之间的关系，客观的评估项目风险，合理的设置项目结构，完善全周期的项目流程，健全项目实施的法律保障体系，将是参与各方合作共赢的重要因素，也是提升公共服务产业绩效的关键所在。

（作者单位：西南财经大学）

参考文献：

[1] 刘晴.PPP模式下基础设施建设项目绩效评价研究.西安建筑科技大学，2015