论建立城乡各类人员养老金待遇正常调整机制

王其发+易菲

摘 要：当前我国养老金政策调整在提高老年公民生活水平的同时，也存在着加剧企业退休职工与农村居民以及同一制度内部成员之间的待遇差异等一系列问题。应该在明确养老金调整目标的前提下，本着注重公平、兼顾效率、具有可操作性的原则，可考虑建立养老金自动调整机制，并且统一规划部署、合理划分财权等优化路径。

关键词：养老金；城乡居民；调整机制

当前，我国养老保险制度改革取得了巨大成就，已基本建立起全面覆盖城乡居民的养老保险制度。为了保障老年人口的基本生活，使其分享经济发展成果，国家不断提高老年公民的养老金待遇。其中，企业退休职工的养老金至今已进行12次的连续调整，近年来养老金每年增长6.5-10%[1]；城乡居民基本养老金在2014年养老金首次上调，最低标准从原来的每月55元提高至每月70元。

一、当前我国养老金待遇调整机制问题剖析

勿容置疑，养老金调整政策的实施，显著提高了城乡老年公民的生活水平，有效改善了全社会老年人的生活质量。然而，其调整措施缺乏科学依据，对调整依据、调整方式、资金来源等缺乏系统安排，政策随意性大，存在以下弊端：

（一）加剧企业退休职工与农村居民的待遇差距。目前，不同社会群体的养老金待遇严重失衡，需要大幅提高城乡居民养老保险制度的保障力度。按人均养老金收入计算，2013年中国“城乡居保”的养老金发放额是企业职工基本养老保险的4.2%、机关事业单位工作人员退休金的2.7%。“城乡居保”制度成员的基础养老金水平甚至低于农村的低保补助和五保供养标准。城镇退休职工的养老金待遇经过连续多次增长10%的调整已得到较好改善，农村居民的基础养老金五年来平均每年增长仅3元。两种群体差别对待，调整幅度差异巨大，扩大了城乡居民的养老金待遇差距。

（二）产生同一制度内部成员之间的待遇差异。对于企业退休职工而言，固定调整幅度的政策不可避免形成养老金“倒挂”现象。不少地区社会平均工资的年度增长率低于10%，养老金普调10%的政策导致部分退休较晚的参保人，其养老金水平反而低于较早退休的参保人。对于参加城乡居民养老保险制度的公民而言，各地财政能力有别，形成同一区域有的县市远高于中央文件的规定标准，有的县市则低于该最低标准。如2014年湖南宁乡县农村居民的基础养老金最低标准为90元，而邻近的湘乡市仍为湖南省自行调整后的60元。

（三）政策实施缺乏可持续性。现行调整办法是国家采取预先确定增长幅度的方式，全国实施统一标准的调整幅度，未考虑各地的财政负担与经济增长的实际情况。由于没有与现实经济发展状况建立科学的联系，调整政策缺乏可持续性。此外，当前退休一代并未上缴养老保险费，他们的劳动贡献通过工作时的低工资政策转化成国有资产，对其增发的养老金仍属于历史欠债，应当由财政出资，从统筹基金内计发将影响城镇职工基本养老保险制度的财务可持续性。

综上，应当尽快建立一个科学合理的、具有可持续性的城乡各类公民基本养老金待遇的调整机制与方案。养老金待遇调整政策不仅惠及现有8000多万企业退休职工和1.4亿的城乡老年居民，而且关系到6亿参保劳动者退休后的实际生活水平，关系到广大老年人口能否合理分享经济发展成果与社会保险制度的功能发挥。建立一个城乡各类人员基本养老金待遇的正常调整机制意义重大。

二、建立养老金正常调整机制的路径探索

（一）明确养老金调整目标。明确两个基本目标：第一，保障基础养老金的购买力水平不下降。养老保险制度的最基本要求是保证老年公民的基本生活需要，调整机制设计，必须考虑抵消通货膨胀对养老金的侵蚀，确保其初始购买力水平，避免制度保障水平降低。第二，让老年公民适度分享经济发展成果[2]。使老年群体分享经济发展成果，既是贯彻落实“发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享”的科学发展观要求，也是满足构建和谐社会的需要。基础养老金给付水平应当随着在职职工的工资及农村人均实际收入的增长而增长。

（二）确立养老金调整原则。养老金调整属于财政再分配手段，其指导原则应是在注重公平的基础上兼顾效率，同时确保政策自身的可操作性。

第一，注重公平。一方面，实行对低收入地区和低收入人群的政策倾斜。逐步提高各级财政的补贴额度，增加“城乡居保”制度成员的基础养老金。可以借鉴企业职工养老保险制度建立之初“月基础养老金为职工社会平均工资20%”的做法，把基础养老金占上年度农村居民人均纯收入的比重，逐年调整到20%。另一方面，调整幅度应综合考虑人均收入增长和物价上涨因素，保持年度调整幅度与社会平均工资增长率的适度差距，充分发挥基础养老金对退休生活的支撑性作用[3]。

第二，兼顾效率。养老金调整既要执行对低收入人群的倾斜政策，又要维护“权责对等”的基本原则。对缴费工资高、缴费年限长的养老金领取人员，养老金调整额也相对较高，促进参保人“多缴费、长缴费”。在确定城镇职工养老金年度调整幅度时需要与计发办法相衔接，考虑新老退休人员养老金水平的平衡，使同等缴费条件的新退休人员基础养老金与已退休人员年度调整后的基础养老金大体相当，形成新老退休人员基础养老金待遇合理的“逻辑关系”，避免产生“倒挂”问题。

第三，具备可操作性。调整政策的可操作性首先要求调整幅度的适度性，调整幅度应在基本养老保险基金和政府财政的承受能力范围内。我国人口老龄化进程对养老基金的长期支付能力带来严峻挑战，为应对人口老龄化，养老金调整需要考虑保险基金的长期平衡，处理好当前与未来之间的关系，避免人口老龄化给制度运行带来系统风险。其次，由于当前尚未实现养老金全国统筹，各地的财政能力与养老基金的运营情况不同，需要协调好国家政策与地方养老金给付状况之间的关系，国家政策与各省办法相衔接，既能很好地贯彻国家调整政策，又能充分考虑各地实际情况。

（三）建立养老金自动调整机制。通过科学设计参照指标与启动机制，建立养老金自动调整机制。目前世界各国调整养老金待遇的主要方法是将物价指数和实际工资增长率纳入参照指标，采取定期调整或自动调整的办法。结合我国实际情况，可以建立一个基础养老金待遇的自动调整机制，有效避免当前基础养老金调整在时间、频率方面的非制度性，以及调整政策的随意性和不稳定性。具体可通过对全国各省市的相关经济统计指标进行综合权衡确定参照指标，当参照指标达到或超过临界条件时，自动启动养老金调整，调整幅度根据科学的公式计算加以确定。考虑到我国迅猛的人口老龄化进程对养老基金支付能力的冲击，建议参考德国模式，将人口老龄化速度作为“可持续因子”，纳入到养老金调整计算公式。

（四）统一规划部署 合理划分财权。在全国范围内统一部署，出台调整政策。各类人员的基础养老金增加额由财政全额出资，纳入财政预算管理。同时建立信息披露机制，将养老金待遇调整作为一项民生事业建设的重要指标，接受立法机关和民众监督。具体实施过程中，合理划分中央与地方的财权。鉴于各地财力与消费水平差异较大，建议中央制定最低标准，对财力不足的省份给予补助，富足的地方自行追加。同样，省级范围内亦存在县域发展不均衡的状况，可成立省级调剂基金。

（作者单位：湘潭大学公共管理学院）

参考文献：

[1] 仙蜜花，薛惠元.缴费激励机制下的养老金连年上调：矛盾及其化解[J].贵州财经大学学报，2015，02：92-101.

[2] 丁建定，郭林.我国企业职工基本养老金调整机制：变迁、问题与优化[J].保险研究，2011，09：47-52.

[3] 刘佳，王亚雯.公平视角下关于基本养老金调整机制的思考[J].社会保障研究，2014，04：12-20.