关于道路旅客运输行业科学发展、安全发展的几点思考

孙晓峰

摘 要：随着山西省“三去一降一补”政策的实施，煤炭资源整合初战告捷，煤矿安全问题已从公众视野中淡出，而道路交通事故却突显出来，尤其以群死群伤的道路旅客运输事故最为突出。目前，道路旅客运输行业的安全发展问题，已经成了运管机构和客运企业亟须思考解决的问题。

党的十八届三中全会提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这既是对我国过去几十年改革发展历史经验的高度概括，也为今后道路旅客运输企业深化改革指明了方向。

关键词：旅客运输；安全挂靠；体制改革

中图分类号： U492.4+1 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）29-40-2

0 引言

道路旅客运输行业的安全问题主要是围绕着“挂靠”产生的，下面就道路旅客运输行业的安全发展问题阐述一下个人的观点，以期达到抛砖引玉之功效，共同促进客运行业健康稳定发展之目的。

1 道路旅客运输行业的发展历程

我们以1983年为界，1983年客运体制转轨前，按照计划经济体制模式，国有客运企业一统天下进行垄断经营，随着十一届三中全会的召开和改革开放口号的提出，1983年，为了缓解市场供求矛盾，全国交通工作会议提出“有河大家行船，有路大家行车”、“国营、集体、个体一齐上”的开放政策。

1984年，国务院下发《关于扶植和发展农村集体和个体（联户）运输业的通知》，客运市场出现经营主体的多元化，国有客运企业开始面临残酷的市场竞争。由于集体、个体运输户虽有资金，但却没有线路和车站，而国有客运企业掌控着班线和车站等客运资源，却又极力排斥个体运输户，致使客运车辆乱停乱放，恶性竞争不断。

1993年，交通部颁布《道路旅客运输业户开业技术经济条件》，对市场准入门槛做出了基本规定，并在1994年开始推行“车进站、人归点”的做法，要求国有汽车站接纳社会车辆进站经营，一定程度了缓解了恶性竞争的矛盾，消除了一部分安全隐患。同年，交通部又印发《关于加快培育和发展道路运输市场的若干意见》，于是，大型国有企业通过将原有的企业车辆抵押承包，出售给职工或个体户等方式进行企业改制，又广泛吸纳个体车主出资购车，挂靠经营。双方一拍即合，各取所长。

1995年，交通部召开全国培育和发展道路运输市场工作会议，“允许国有运输企业接受社会、个体运输户挂靠经营”，由此挂靠经营从幕后走向台前，并得到了迅速发展。1997年初交通部出台《关于深化改革加强管理搞好公有制大中型汽车运输企业的若干意见》，对挂靠经营形式进行了充分肯定，并明确要求运输企业完善各种形式的承包经营责任制。但是，随着客运市场的发展和行业要求的提高，挂靠车主难以管理，恶意竞争，安全意识淡漠，挂而不靠的弊端逐步显现。

2000年，交通部先后印发《关于开展道路运输市场管理年的通知》（交公路[2000]97号）和《道路旅客运输企业经营资质管理规定》，要求“对目前挂靠在国有汽车运输企业，以挂靠企业的名义经营，而产权仍属于个人的营运客货车辆，要进行全面的清理，并解除挂靠合同或协议，不得再以挂靠企业的名义经营”，交通部第一次明确提出清理挂靠。但是，国有企业资金短缺的问题并没有解决，挂靠车辆已经形成规模，清理挂靠举步维艰，车辆挂靠从台前走向幕后。

2004年，国务院颁布《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称《条例》）规定“国家鼓励道路运输企业实行规模化、集约化经营”。2005年，交通部颁布《道路旅客运输及客运站管理规定》（2005年10号令），第5条明确指出：“国家实行道路客运企业等级评定制度和质量信誉考核制度，鼓励道路客运经营者实行集约化，规模化，公司化经营，禁止挂靠经营。”

2011年，国务院下发的《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕 40 号）规定“强化交通运输企业安全主体责任，禁止客运车辆挂靠运营”。

2012年，国务院下发的《国务院关于加强道路交通安全工作的意见》（国发[2012]30号）规定“强化道路运输企业安全主体责任，鼓励客运企业实行规模化、公司化经营”、“严禁客运车辆、危险品运输车辆挂靠经营”，禁止车辆挂靠成为国务院频繁强调的问题

至此，客运企业的发展经历了计划经济的垄断模式、改革开放初期的自由竞争模式、国有企业体制改革初期的承包挂靠模式，直到现在国务院、交通运输部要求的集约化模式，它是在国家改革开放大的背景下进行的。

其实，挂靠只是表象，事物的发展都有其自身的规律性。挂靠之所以难以治理，本人认为是药不对症。文件下了不少，要求也提了不少，可是，车主为了保住自己的饭碗，所有手续都冠以挂靠企业的名称，千方百计地利用各种手段与管理部门周旋。在大力推行依法行政的今天，管理部门更是感到无从下手。既然行政命令不能很好地清理挂靠，那何不用市场的手段呢？实践证明市场调控手段也是失效的，问题就在于我们管理部门对市场经济的管理手段用的仍是计划经济的方式。直接阻碍了市场作用的发挥，所以就不会有真正集约化、规模化的企业从市场竞争中产生。

现在的客运市场调节是严重依赖行政命令的，客运企业的生存也是严重依赖行政管理部门的。改革管理部门的行政管理体制才是关键。

2 应该如何改革我们的行政管理体制

2.1 应当重新整合道路旅客运输市场

现有的法规、规章中都把客运市场人为地进行了撕裂，分成了班线客运、旅游客运（又分为定线与非定线）、包车客运等多种形式进行行政审批。个人认为，细分市场应该是企业考虑的事情，管理部门不能将所有细分出来的市场进行行政审批。管理部门其实只需要严格审查企业的资质即可，客运企业根据市场需求和管理部门要求，调配车辆即可。因为企业作为客运市场的竞争主体和安全生产的责任主体，就应该有调配车辆的权利，也应该有为此行为承担安全责任的意识。

2.2 应该改变“一车一批”的客运线路审批模式

国家鼓励规模化、集约化经营，而管理部门采取的是传统的“小作坊”式的管理。所谓“小作坊”式的管理就是管理部门采取改革开放初期的鼓励个体户进入客运市场的行政审批模式，将一条客运线路的经营权分成若干份，许可给公司化名义下的承包挂靠经营户。这种“一车一批”的审批方式不利于真正有实力有资质的客运公司进行“大兵团”作战，也不利于管理部门进行管理。一条客运线路应该作为一个整体进行许可，由客运公司按照管理部门要求进行专业化、集约化经营。

2.3 正确理解“倒发车”问题

客运线路整体许可后，起讫点的车辆都是一个客运公司的，肯定存在异地经营，倒发车的问题。这种情况的倒发车可以视为正常情况，不应处罚。在车辆终到地客运公司应根据车辆规模设立车辆管理机构，对车辆进行统一管理。现在的倒发车之所以矛盾大，是因为会影响当地车辆的排班和经济效益，规模化经营后此矛盾将迎刃而解。倒发车带来的安全管理责任问题，个人认为应该明确三点：①客运企业是安全责任主体；②按照“谁许可、谁负责，谁签字、谁负责”的原则进行责任划分；③客运企业的质量信誉考核记录应作为是否适合经营此线路的依据，由当地运管机构提出意见书。

2.4 要鼓励民间资本进入道路运输市场

交通运输部出台的实施《关于鼓励和引导民间资本投资公路水路交通运输领域的实施意见》（交规划发[2012]160号），鼓励和引导民间资本以独资、控股、参股等多种方式进入道路运输市场。这里所说的“民间资本”我理解是能够推动道路运输产业结构优化、加快发展方式转变的资本，能够给企业规模化经营，提供强大资金支持的资本。一车一户的民间资本已经不适宜进入客运市场。

3 结束语

道路旅客运输市场的安全发展是以行业的科学发展为前提的，离开行业的科学发展，就谈不上行业的安全发展。所以，改革道路旅客运输行业的管理体制和经营体制是解决当前客运行业安全问题的重中之重。

参 考 文 献

[1] 吴群琪，李丽.道路旅客运输行业的政府管制[M].交通运输工程学报，2006（2）.