核心——以管资本图变

核心——以管资本图变

以管资本为主，完善国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司是此次国有资产管理体制改革的关键所在。

2015年11月4日，《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（以下简称《国资管理若干意见》）出台。在此次国资管理体制改革中，不仅要推进国有资产监管机构职能转变，还要改革国有资本授权经营体制，提高国有资本配置和运营效率，更要强化国企管理模式的创新与建设。

完善体制

《国资管理若干意见》细化了《指导意见》中关于国有资产管理体制中的政策性规定。财政部负责牵头制定这份改革方案，同时财政部还负责成立和改组国有资本运营公司及投资公司相关方案，以及国有资本预算改革相关方案。

《国资管理若干意见》提出的主要原则是“权责明晰、突出重点、放管结合、稳妥有序”。意见提出的四项工作内容，使体制机制建立的方向更加明晰。

一是坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离。依法理顺政府与国有企业的出资关系。切实转变政府职能，依法确立国有企业的市场主体地位，建立健全现代企业制度。坚持政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开，确保国有企业依法自主经营地位，激发活力、创新力和内生动力。

二是坚持以管资本为主。按照市场经济规则和现代企业制度要求，以资本为纽带，以产权为基础，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。注重通过公司法人治理结构依法行使国有股东权利。

《国资管理若干意见》提出，为保障国有资本投资、运营公司在足够的空间和领域调整优化国有资本，积极参与国际竞争，必须具备一定规模，户数不宜过多。

三是坚持放管结合。按照权责明确、监管高效、规范透明的要求，推进国有资产监管机构职能和监管方式转变。该放的依法放开，切实增加企业活力，提高国有资本运营效率。该管的科学管好，严格防止国有资产流失、确保国有资产保值增值。

四是坚持稳步实施，协同推进。处理好改革、发展、稳定的关系，注重改革完善国有资产管理体制的系统性、协调性，以重点领域为突破口，先行试点、分步实施，统筹谋划，协同推进相关配套改革。

改变职责

改革后，国有资产监管机构的职责势必发生变革。

《国资管理若干意见》提出，改革后，国资监管机构坚持以管资本为主，进一步明确国有资产监管重点，按照市场经济规则和现代企业制度要求，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。

在民生证券研究院副院长管清友看来，如果把目前的国企比作“运动员”，国资委比作“裁判员”和“教练员”的话，新一轮国资国企改革启动后，国资委的“裁判员”职能将进一步厘清，而国有资本运营、投资公司会成为相对独立的“教练员”。至于国企这个“运动员”，将引入市场化手段来激发其竞争活力。

与此同时，国有资本真正开始企业化运作，政府出资人就应当理直气壮地要求资本回报。在这一基础上，国资系统将成为合格大股东。

随着国资监管机构职责的改变，国有资本投资、运营公司也成为新崛起的国资管理体制中重要一环。

财政部在解析《国资管理若干意见》时表示：国有资本投资、运营公司与目前的中央企业相比，其区别在于：一是国有资本投资、运营公司体量较大，将在一个较大的资本空间，通过国有资本的市场化运作，推动国有资本优化布局和结构调整。二是国有资本投资、运营公司根据国资监管机构授权，将享有部分出资人权利，主要包括：集团公司所属企业改制重组事项，企业内部的产权无偿划转、转让、置换，增资扩股及前述事项涉及的资产评估事项；通过产权交易市场对外转让国有产权事项；政府或国资监管机构授权的集团公司及子企业所持产权与其他中央企业之间的协议转让、无偿划转事项等。国有资本投资、运营公司将以管资本的方式，依法对授权范围内的部分中央企业履行出资人权利，从而形成政府和市场之间的“界面”和“隔离带”。

《国资管理若干意见》提出，为保障国有资本投资、运营公司在足够的空间和领域调整优化国有资本，积极参与国际竞争，必须具备一定规模，户数不宜过多。

财政部解析说，为兼顾改革与发展，将按照试点先行、总结经验、逐步推开的步骤，采取新设和改组两种方式。从试点意义和企业典型性考虑，同时开展间接和直接授权试点。

间接授权模式下，国有资产监管机构作为政府层面出资人代表，根据授权依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。国有资本投资、运营公司依据公司法等法律法规，对所出资企业依法行使股东权利。为进一步激发企业活力，国有资产监管机构可将行使的投资计划、部分产权管理和重大事项决策等出资人权利授予国有资本投资、运营公司行使，扩大国有资本投资、运营公司的自主决策权。

直接授权是指政府将出资人职责直接授予国有资本投资、运营公司，再由国有资本投资、运营公司对所出资企业行使出资人职责。在直接授权模式下，国有资本投资、运营公司将享有完整的出资人权利，既缩短了出资人和企业之间的委托代理链条，还可以避免间接授权模式下国资监管机构和国有资本投资、运营公司之间可能产生的权利分享、权责不清等问题。国有资本投资、运营公司的自主经营权将得到充分保障，真正成为政府和市场之间的“界面”和“隔离带”。

试点启示

2014年7月，国家开发投资公司和中粮集团成为国有资本投资公司首批试点企业。经过一年的酝酿，两家公司的试点改革方案已经形成并提交。据称，试点公司的改革方案都已经获得通过。

国投公司试点改革的目标，是将国投公司改组为国有资本投资公司，成为国家授权经营国有资本的公司制企业。为此，国投公司将进一步优化业务结构，推动形成基础产业、金融及服务业、前瞻性战略性产业、国际业务四大战略业务单元；按照“小总部、大产业”的原则，重新梳理总部的职能，加强监督，重塑总部组织架构；建立市场化运营机制，进一步激发活力。

国家开发投资公司的具体方案是实业为主、产融结合。经过20年的探索与实践，国投逐步形成了“股权投资-股权管理-股权经营”和“资产经营与资本经营相结合”的独特运作模式，即资本投入获得股权、股权管理提升企业价值、股权转让或股权经营分红获得收益，从而实现国有资产的保值增值。

曾有数据表明，目前国投每投1元钱可引领聚集各类社会资本3.2元，领域涉及电力、煤炭、运输等实业投资，以及金融业务和资产经营。国有资本杠杆作用得到充分发挥。目前国投控股的三级企业中，80%的项目都是投资主体多元化的企业，占集团总资产的88%。

作为另一家国有资本投资公司试点企业，中粮将未来改革方向确定为深耕全产业链战略，打造国际化经营网络。

中粮集团通过资本腾挪的方式来进行国有资本的运营。近几年，中粮集团一直在推进建立现代企业制度，开展董事会试点，探索投资公司式的管理，重组中谷、华粮，收购尼德拉和来宝农业等。

中粮集团下一步的计划是，以混合所有制为配置资源的主要手段，在下属企业引入其他所有制的产业资本、社会集合资本、私募股权等战略投资者，加快实现国有资本投资公司试点愿景。在内部形成若干专业化经营、独立上市的业务板块，未来主要通过资本手段进行资源配置。围绕核心主业，按产业链不同环节、不同细分行业、不同区域分别组建若干业务板块，力求在各自领域建立行业领先地位。

国有资本真正开始企业化运作，政府出资人就应当理直气壮地要求资本回报。

中粮集团表示，作为国有资本投资公司试点企业，将以资本为纽带，围绕主业加快产业整合升级，提高行业水平，建立控制力和影响力。按照市场化要求，以控股公司架构对下属业务板块进行管理，充分发挥董事会的作用，建立职业经理人制度，增强各业务板块的活力和竞争力。

沪鲁探索

除了在央企层面改组国有资本投资公司以外，目前地方也已经开始加快改组组建国有资本投资、运营公司。较早发布国企改革意见的上海，也在此方面进行了探索。

“和资本有关的、和出资人有关的，才是我们要加强的监管。”上海市委书记韩正说。在上海确定的两大国有资本流动平台中，上海国盛集团侧重于以非金融投资为主，上海国际集团则是战略控制型的以金融投资为主的综合投资集团。这两大国资流动平台在2014年开始真正运营。2015年2月17日，上汽集团按照上海国资国企改革的整体部署，将第三大股东上汽工业的全部持股划转给上海国际集团，目的是推动国有资本运营平台开展实质性运营。

山东的操作更具代表性。山东率先启动国有资本投资、运营公司地方版试点，首批试点鲁信集团和山东省国有资产投资控股公司已经改建完毕，鲁信为资本投资公司，山东国投为资本运营公司。

山东国投董事长李广庆认为，国有资本投资公司更着眼于一个产业链的整合与运作，然后把资本运作和实业的产业运作结合起来。国有资本运营公司站在价值这个角度，运营模式叫做股权投资、股权管理，最后是股权经营，就是通过股权来实现企业的价值。

山东已启动兖矿集团、山东能源、山东高速、山东黄金、华鲁集团等第二批5户企业试点，加上齐鲁交通集团、土地储备开发集团等四大功能性平台，山东组建的国有资本投融资、运营平台目前已经有11个。

从实际操作层面来讲，无论是成立国有资本投资公司还是运营公司，都需要进一步梳理国有资本，其运作周期较长。有学者表示，这项改革思路将有望在2017年最终完成。