河北肥乡农村互助养老模式调查

林评

河北省邯郸市肥乡县位于河北省南部，辖3镇6乡，265个行政村，人口39.3万，是省级财政困难县。在肥乡，60岁以上的老人有4.39万人，其中单身老人1.3万人。自2006年以来的9年间，肥乡县共建起了240个大大小小的“农村互助幸福院”。当地政府试图通过推广这一互助养老模式，为农村养老困局探寻出路。2012年3月，全国社会养老服务体系建设工作会议在邯郸举行，“肥乡样本”随之被赋予示范意义，在全国更大范围内得以关注和推广。

在养老话题陷入多重困局的当下，“肥乡模式”似乎正在为传统“居家养老”的老人们提供了另一种养老选择。不过，在一些研究学者看来，农村互助养老实属一种无奈的“创新”之举，“肥乡模式”是否具有普遍的可复制性仍有待观察。

家门口的养老院

“今年过年不回家，我们就在这里过。”2016年1月上旬，年逾80岁的张喜凤说，以往每年大年初一，晚辈们都来“幸福院”拜年，“暖和、热闹。”2006年，张喜凤是第一个入住“幸福院”的老人。

“老人的生活环境不会发生改变，他们与子女的供养关系依旧未变。唯一变化的是他们能够实现自由组织，能和自己志趣相投的乡邻在一起生活。”肥乡县前屯村互助“幸福院”院长蔡清洋觉得，“幸福院”点亮了独居老人的晚景生活。

肥乡县民政局老龄办主任杨振红说，“幸福院”与传统养老院最大的一个不同，是它们坐落在村子里，离老人的家都很近，基本上和在家里生活一样。

“全县一共有7家敬老院，其中民办养老机构2家，无法满足和覆盖农村不同人群的养老需求。”肥乡县民政局副局长杨明刚说，县城的敬老院主要服务的对象是无儿无女、没有亲戚、无人赡养的农村五保户。“如何让其他上万名孤身老人安享晚年，是个严峻的问题。”杨明刚说。

9年前，前屯村蔡清洋成为第一个吃螃蟹的人。作为村支书，他于2006年开始决定筹建“幸福院”。“独居老人太可怜”。蔡清洋在村“两委”班子会上袒露自己的想法，哪知参与项目意见讨论的8名村干部中，只有一人支持他的想法。

最终，蔡清洋集资14万元，在4间闲置的小学校舍上建起了全国首家农村互助“幸福院”。经过多番沟通，“幸福院”迎来了第一批入住的6位老人。令蔡清洋欣喜的是，老人们逐渐“看上了”这一抱团养老的方式。

截至2016年1月，肥乡县已建成农村互助“幸福院”240家（包括联建25家），覆盖全县265个村。

从一个村的“幸福院”到农村互助养老“肥乡模式”

在肥乡，曾有独居老人离世无人知晓。2006年，前屯村的3名独居老人，在组局打麻将时发现“三缺一”，就结伴去邀请另一位独居老人。谁知，等他们来到老人家中后，发现其大门紧闭，敲门后无人应答，破门而入时才发现老人已经身亡。这种情况一定程度上促使了前屯村互助“幸福院”的建立。

按照肥乡县民政局的考量，入住“幸福院”须满足5个条件：第一，年届60周岁；第二，单身；第三，具备生活自理能力；第四，自愿并征得子女同意；第五，无传染疾病。

杨明刚算了一笔账，“幸福院”在运行过程中主要涉及公共和自我两部分支出。公共费用主要包括水电暖等基础生活设施；自我费用包括老人日常生活的粮米油面等。“这种财政压力不算大，挤一挤就出来了。”杨认为。

与传统养老院相比，肥乡县里的农村互助“幸福院”都没有外聘专职服务人员，村干部往往身兼管理人员。“住幸福院，老人是不需要交钱的，带套被子住进来即可。”杨明刚说，老人无经济负担，子女也只需负担老人吃喝，老人生病了带他们看病、吃药就行。

据业界人士观察，我国绝大部分老年群体之间的沟通交流，通常仅限于亲友等“小圈子”。他们渴望与拥有共同兴趣、话题的老年人们交流，但由于缺乏相应的平台，他们往往只能选择各守家门，无法实现与他人的常态沟通。

有学者指出，互助养老模式综合了“家庭养老”“社区养老”“机构养老”等3种主流养老模式的优势。在肥乡，互助“幸福院”里的每一位老人都有自己的个人档案，实现了入住程序和档案管理的规范化。与此同时，每一家互助“幸福院”都配备了电视、麻将、象棋、扑克牌、锣鼓、秧歌扇等文娱生活用品。不过，入住“幸福院”的所有老人，也都需要遵守内部规章制度，还须参与常规值日，具体包括打扫院落、监督卫生情况等。

2009年，前屯村“幸福院”模式被当作示范在肥乡县推广。2011年2月，国家民政部时任部长李立国专程前往肥乡调研，称赞这一做法“为全国趟出了路子，作出了表率”。同年3月，全国社会养老服务体系建设工作会议在邯郸召开，重点推广了肥乡的互助养老模式。

农村互助养老“幸福院”成为肥乡县的“头号民生工程”。当地政府为此专门制定了一系列推进政策，县财政开始拨款鼓励村级兴建互助“幸福院”，“每兴建一所一次性补助10万元，改扩建一所补贴5万元。”

在大多数村民看来，让老人们结伴照应生活，自己可以随时前往探访看望，外出务工时也不再有后顾之忧，老人们也更愿意住进幸福院，不像在养老院，人生地不熟，孤零零的感觉，病痛时也大多自己扛过去。

78岁的李静有一次突发胃穿孔，其闺女接到生病通知后将她送往医院。此后，她在邯郸市区的医院住了一个月，又接着回家休养了一段时间。等待身体康复后，她便迫不及待地向院长提出申请，申请回到“幸福院”。

9年来，互助“养老院”不仅解决了当地单身老人的养老问题，还改变了他们原本单调的生活状态，部分养老院还实现了“老有所为”，提升了老人们的自我价值认同。

现在，河北、北京、湖北、浙江、安徽等地，开始推广这种新型养老模式。

农村互助养老需要关注和解决的问题

按照河北省政府的规划，到2015年要实现全省覆盖，并列入地方干部政绩考核指标体系，将这一工作列入年度考核内容，实行一票否决制。“要避免成为地方的面子工程、政绩工程。”河北省石家庄学院副教授赵志强在调研过程中发现，当前农村互助养老的爆发式发展路径，还带着明显的“自上而下”的动员模式。他认为，如何让“幸福院”健康持续地发展，形成正循环效应尤为重要。

曾做过相关调研的湖南师范大学公共管理学院孙建娥教授认为，目前学界对“互助养老”的概念和内容的界定依旧不够清晰，对其性质和定位仍然不够明确；在实践中，要推行互助养老模式还存在诸多障碍。

除此之外，农村互助“幸福院”一旦在运行中出现“小事故”，可能会被直接拖垮。比如老人间的纠纷、打架斗殴等问题，如果按照民法规则来讲，“幸福院”或村两委或将被视为侵权方，需要承担责任。“入院协议虽然规定了自愿入住原则，排除了法律风险，但村民自治组织本身还存在不少其它潜在风险，责任不小。”

互助养老最大的困境在于资金链问题。“农村集体经济普遍羸弱，拿不出太多的扶持资金，一旦后续运营资金跟不上，恐难以为继。”赵志强说。据悉，以河北地区的互助“幸福院”为例，主要资金来源包括：村集体投入、有限的政府运行补贴、捐助等社会投入。在政策扶持上，国家层面和省市财政仅起到辅助作用。

“要避免一些乡村因为缺乏运营费用而被迫关门的现象。”赵志强说，农村互助养老属于满足农村公共需要，保障空巢、留守老人弱势群体权益等需求的农村公共物品。中央、省、市政府应在农村互助养老供给中发挥主要作用，并承担政策制定和财政供给的责任。

与此同时，互助养老中的老年人的年龄结构也很关键。“老人们的年龄结构要比较适当，高中低配置科学，不能全是高龄老人，否则无法实现互助。”赵志强说，“肥乡模式”作为新生事物，全国其他地区需要因地制宜地发展，不可盲目。“相当部分的农村互助幸福院，存在着徒有其表、重建轻管，甚至无人入住等现象。”

用蔡清洋的话说，农村互助养老依然在慢慢摸索。“我们想为幸福院安部电话，却没有合适的名义，幸福院是村民自治组织，无法定代表人，无证无资格。”蔡坦言，有关互助“幸福院”的地位、性质、名分都不清晰。

现实之下，“幸福院”还只能算村民自治组织，尚无独立法人资格，无法直接接受社会捐赠。“我们没有独立的银行账号，无法转账，爱心企业、个人只能带现金来。如果是汇款，善款只能先汇到民政局，再往下分。”蔡清洋觉得，如果能尽早将“幸福院”列入全国养老服务体系中去，上述问题或能迎刃而解，“幸福院”也能因此真正实现“独立”。

“我不怕担责，权责不清时，若真出现问题，担责的人一定有我，那为什么不能清晰界定权责呢？”蔡清洋希望，政府可以在政策上多给予关注，能够提升互助养老的地位，建立起相应的管理规范。“如果不能列入养老大序列，至少应该单独列出，给予固定政策，让其有所保障”。

民间的爱心奉献也很重要。“我们不在乎钱多钱少，老人最需要气氛，需要社会关爱。”蔡清洋说，光靠政府的角色永远不够，要扩大社会的参与面，让更多的社会爱心人士关注互助养老。

其实，互助“幸福院”在肥乡还有另一种的现实无奈。目前，肥乡县的“幸福院”中还有百余家属于临时租赁性质，床位少、规模小，设施简陋，无法完全满足实际需求。“我们希望都能实现集体资产的转换，在此基础上，每年再新建、改建15家。”杨明刚说，虽然肥乡县基本上实现了村村有“幸福院”，但还需要继续投资扩建。

“幸福院不是一个老人的幸福院。”蔡清洋觉得，不同的老人一起生活难免会有小情绪，但最怕的还是老人摔了、病了。“幸福院不是万能药，我们只是解决了部分老人的问题。”蔡清洋说。

赵志强说：“互助养老可以补充解决独居老人的生活照料和精神慰藉问题，减轻子女负担和精神压力，从而解放出社会劳动力，进而真正去照顾失能、半失能老人，这才有助于化解整体的养老负担。”。

不过，中国人素有居家养老的传统观念，老人入住“幸福院”依然容易被视为家庭养老责任的缺位，入住养老院影响老人及子女脸面的观念在中国城乡依然深具普遍性。赵志强说，不管养老模式如何交替，理想的养老还是父慈子孝、儿孙绕膝。