浅析公租房融资模式

高玉娟+　周霞

摘要： 国家“十二五”规划中提出建设3600万套保障房，并重点发展公共租赁住房，使其成为保障性住房的主体。在2010—2012年中，各年新建保障房中公租房所占比例分别为7%、22%和33%[1]。这一建设过程中存在不同程度的资金短缺问题，本文主要对公租房PPP融资模式进行分析，并探讨其适用性。在借鉴国外公租房建设成功经验的同时完善国内公租房PPP融资模式。

Abstract： The national "12th Five-Year" plan proposed to build 36 million sets of affordable housing， and focused on the development of public rental housing， which would become the main body of affordable housing. Between 2010 and 2012， the proportion of public rental housing in new affordable housing each year was 7%， 22% and 33% respectively. In this construction process， there are different levels of funding shortage. This paper mainly analyzes PPP financing model of the public rental housing ， and discusses its applicability. While draw lessons from the successful experience of foreign public rental housing construction， improve the domestic PPP financing model of public rental housing.

关键词： 公租房；融资模式；PPP

Key words： public rental housing；financing model；PPP

中图分类号：F293.33 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）30-0245-03

0 引言

公租房是指由国家相关政策支持，各社会主体通过新建或其他方式筹集房源，面向毕业大学生和外地打工人群等低收入群体出租的保障性住房；PPP（Private—Public—Partnership，简称PPP）指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而建立的合作关系。

目前，PPP模式应用领域广泛，李秀辉、张世英（2002）讨论了PPP模式在城市公共基础设施建设中的应用模型[2]；陈柳钦（2005）讨论了PPP融资模式在城市轨道交通中的适用性[3]，谢伟东（2006）对其应用进行了实例分析[4]。在公租房建设的应用中，王乾坤（2007）设计了PPP模式的运作及保障机制[5]；方周妮、王静（2009）对PPP模式在公租房内外部应用条件进行分析，并进行论证[6]。总体来看，现阶段对于PPP在公租房中的应用还局限于理论引入和实践探索阶段，对其运作模式和融资困境的解决缺乏系统研究。

1 公租房建设过程中的融资现状

公租房建设数量逐年递增，但公租房的建设计划能否如期完成的关键是建设资金的充分筹集，目前，公租房建设过程中的融资困境主要是政府支出压力大、社会融资难度大和融资渠道有限等。

1.1 社会融资难度大

公租房建设具有投资需求大、资金回流速度慢的特点，其租金的收入不足以支付贷款利息，由此导致社会来源资金内在的利益冲突，进而对公租房建设造成不同程度的阻碍。公租房用地多是政府划拨，因用途有所限制、变现能力弱，导致银行等金融机构不愿意用以作贷款抵押，进而导致政府资金不到位或难以达到低限要求，如果没有相应的政策解决收益平衡问题，社会资金很难融入到公租房建设中来。

1.2 政府支出压力大

在积极推进公租房建设中，政府面临资金来源有限和投入不足的困境，从2011年1000万套建设任务和筹集资金情况来看，各级政府的压力较大，特别是直接承担建设任务的县级财政支出压力最大。同时，由于中西部地区的财政实力较弱，其资金更是不容乐观，很难为公租房建设提供充足的资金保障。

1.3 融资渠道有限

目前，公租房建设中融资问题最为突出，而融资渠道有限也是造成问题的主要原因。熊国平、朱祁连、杨东峰（2009）“通过对国际经验的分析得出重要的一点启示是市场化的资金运作。给出广开融资渠道的建议包括运用资产证券化、项目融资和PPP模式进行公租房建设的融资，并认为PPP模式更适合我国国情”。由此看出在公租房建设遭遇资金瓶颈的背景下，积极创新融资模式、开拓资金来源是很有必要的。

2 PPP模式在公租房建设中的适用性分析

2.1 公租房PPP运行模式分析

相关学者对PPP模式在多个领域中的应用进行了深入研究，如廖俊平，田一淋（2005）首次提出PPP模式住房保障体系，指出：“在当前保障性住房远大于供给的背景下，积极探索和发展PPP模式的公共住房保障体系已是大势所趋”。通过政府和私人机构的合作，在缓解融资问题的基础上提高政府部门的效率、实现私营部门的合理利润，进而使社会资源得到合理的配置和使用。

由图1可知，运用PPP模式进行公租房建设的资金来源主要是政府土地的作价入股和私营公司的资金投入，政府对项目公司进行质量监督和管理，必要时给予一定的补贴，当项目公司资金运转不畅时可向金融机构贷款，以保证项目健康运行。由此，政府、私营公司和公租房项目公司实现了公租房数量增加、资金使用效率提高、各方获得应有收益等低层次目标。当公租房建成后，符合条件的租户（大学毕业生、低收入群体、住房困难家庭……）租赁住房并向项目公司缴纳租金，当生活条件改善后退出公租房，由此形成的体系不仅满足了低收入群体的住房需求而且为PPP模式在公租房中的推行拓宽了道路。

2.2 公租房运用PPP模式优势分析

2.2.1 缓解政府部门财政压力

公共部门为满足和解决城市低收入群体对公租房的需求必须加大资金的投入，但是由于其资金的有限性，就形成了强大需求与有限供给之间的矛盾。PPP模式为公租房建设的融资提供了新途径，利用私人部门的融资方式弥补了政府建设资金的不足，从而在有效增加保障房供给量的同时提高项目管理水平和资金的使用效率，在一定程度上缓解了政府部门的财政压力。

2.2.2 民间资本得到有效利用

在民营企业快速发展的过程中，其实力已足以和国有经济相竞争。对于公租房这种公共产品，不仅具有公益性且营利性和保值增值能力也较强，对民营企业的吸引力较大。PPP模式恰当地运用这一特点，将私人资金与政府资金融合，创新融资模式，使私人资本在获得收益的情况下得到充分利用。

3 国外公租房建设的经验

3.1 国外公租房建设

英国的PPP模式分为两类：一类是使用者付费的特许经营；另一类是政府付费的私人融资计划，其突出的特点主要表现为：降低政府风险、运营周期长、项目投资领域比较集中等。英国财政部在2011年设立基础设施局全面负责PPP工作。对于我国来说，为规范PPP模式在公租房建设中的健康运行，也应设立专门的组织和部门来负责PPP工作。

美国是世界上公租房理论、融资经验最丰富的国家，其公租房政策大致可分为三个阶段：公租房建设计划阶段、低收入住房税收抵免阶段、住房需求补贴阶段。在融资手段上，美国公租房融资很大程度上依靠市场，政府的主要作用是通过政策手段鼓励投资者进入公租房的融资市场，良好的政策使美国公租房投资者多、资金来源渠道丰富。

德国公租房主要是以政府指导为主，市场经济调节为辅。首先，政府直接参与房屋的建设；政府鼓励企业和社会群体建房，并在建设费用和土地政策等方面给予优惠政策；最后，政府制定严格的租金标准是为平均租金的50%-60%。陈倩（2012）在北京市公共租赁住房融资模式研究中指出：“截止2003年底，德国有57%的家庭通过租赁市场解决住房，部分城市高达90%”。由此可见，德国的公租房政策和融资方式都是值得我们学习的。

3.2 国内需借鉴的经验

如图2所示，各国政府在公租房建设方面都进行了积极的探索和尝试，并值得我们借鉴和学习。首先应借鉴新加坡、英国和香港的措施，设立专门的组织机构负责PPP项目的正常运转；其次，坚持政府和市场相结合，在市场机制的作用下发挥政府的计划指导功能，在实现二者有效配合的同时解决低收入群体的住房问题。

4 政策建议

当前我国内地公租房的实际需求远大于供给，并出现了一系列的融资问题，在公租房建设中引入PPP模式可以缓解政府财政压力、使民间资本得到有效利用，同时还能使公私部门双方实现“共赢”，进而推进公租房健康、有序进行，所以在公租房建设中引入PPP模式已是大势所趋。

4.1 借鉴香港PASS体系

在PPP融资模式中，政府部门希望选择企业资信好、融资能力强、资金充足的私营企业作为合作伙伴，但现实中，我们很难清楚地判定一个企业的好坏。这一方面，我们需借鉴香港PASS体系的良好经验，在公租房PPP融资模式选择合作伙伴时，借助PASS（表现评估积分）系统对私人企业参与者进行全方位评价，以帮助我们确定最佳的合作伙伴。

4.2 建立合理的收益分配和风险共担机制

公租房项目建设周期长、投资额度大，私人部门参与者又是以实现最终利润为目标，所以合理的利益共享和风险分担机制是影响私人部门积极参与PPP融资模式的主要因素。徐霞、郑志林（2009）指出：“公私合作制在公共基础设施和公共事务管理中的应用较广泛，而PPP利益分配机制的研究还处于初级阶段”。因此，公私双方以“双赢”的目的进行利益、风险分配，在保证项目正常运行的同时实现“风险最小化和利润最大化”是有一定难度的，这里我们可借用。

4.3 加强监管体系的设立和完善

吴文生（2009）指出运用PPP模式进行廉租房建设应注意的问题是：“深化投资体制改革、设计合理的利益共享和风险分担结构、建立有效的监管体系和健全PPP投资模式投融资专业服务体系”。

公租房项目与其他建设项目最大的不同之处就是它具有公益性特点，经济利益比普通项目要低。而在公司合作过程中，私人部门为获得更多的利润难免出现工程质量问题，因而，政府部门在配合私人部门积极合作的同时更要加强监管公共财产的安全，在鼓励企业参与的同时保证其应有的利益。由此可见，建立合理有效的监管体系才能保障PPP模式的顺利进行。

参考文献：

[1]李秀辉，张世英.PPP与城市公共基础设施建设[J].城市规划，2002.

[2]陈柳钦.PPP：新型公司合作融资模式[J].中国投资，2005.

[3]谢伟东.公私合作模式融资在我国城市轨道交通项目中的实践[J].城市轨道交通研究，2006.

[4]王乾坤.PPP模式在廉租房项目中的应用研究[J].建筑经济，2007.

[5]方周妮，王静.公共住房项目PPP模式研究[J].建筑管理现代化，2009.

[6]陈德强，郑思思.公共租赁住房PPP融资模式及其定价机制研究[J].建筑经济，2011.