我国地方政府购买公共服务的困境与突破

廖鸿　孙慧宁

摘 要：政府购买公共服务是提高服务效率，促进职能转变的重要方式。近年来，我国地方政府购买公共服务不断发展，购买内容日渐丰富。但是仍面临着一些困境，政府购买公共服务需要政府、社会的双重转型以及公民的成长。本文以购买主体、服务客体以及服务对象为维度，分析目前政府购买公共服务所面临的困境，提出针对性的对策建议。

关键词：政府购买；公共服务；困境

上世纪70，80年代，西方福利各国开始不断创新公共服务供给方式以减轻财政负担，政府购买公共服务应运而生。我国政府购买公共服务于上世纪90年代引入。1996年，上海浦东新区向非营利组织“罗山会馆”购买服务，开创了我国政府购买社会组织服务的先例。①此后，购买内容不断丰富。然而，在迅速发展的同时，政府购买公共服务也暴露出诸多问题，制约着购买成效的发挥。

一、政府购买公共服务的理论蕴涵

政府购买公共服务是小政府建设的必然要求。新公共管理理论认为奉行凯恩斯主义的政府，将会带来财政窘迫、管理低效等问题，导致公共服务供给数量和质量不佳。因此，要破除“政府万能说”，引入社会力量，打破服务供给垄断，政府不必事必躬亲，而应运筹帷幄，做好服务的谋划、监督。

政府购买公共服务是服务型政府建设的题中之意。服务型政府是对传统管制型政府的革新，以建设人民满意的政府为目标，这就要求政府公共服务的供给需贴合民众的切实需求，创新服务供给模式，通过购买服务以提升服务供给数量和质量，构建人民满意型政府。

政府购买公共服务顺应了整体性治理的时代潮流。库珀认为“今天的公共管理者是在垂直的权威模式和平行的协商模式相互交叉的情况下运作的。”②政府与社会力量之间的关系的协调与整合对于公共管理的发展至关重要。政府向社会组织购买公共服务体现着政府与社会力量之间协调整合。

二、政府购买公共服务困境探析

政府购买公共服务在我国经过二十多年发展，服务供给水平和质量得到明显提升，但仍面临着一些困境，亟待破解。

（一）购买主体层面问题突出

人民群众需要的服务种类繁多，包括公共服务、私人服务等。目前在政府购买公共服务实践中，由于缺乏全国统一明确的购买边界规定，不同地方政府根据对公共服务的理解不同，做法也就不同，购买主观性较大，将购买公共服务作为自身摆脱责任、甩掉棘手问题的捷径时有发生，如将一些拆迁谈判、安抚、安置等难点工作外包给社会组织。此外，绩效评估是作为政府购买决策重要依据，意义深远。通常以政府官员、专家、学者为评估主体的评估形式造成公众参与度不足，导致一些组织被评定为良好，但与民众的感觉却是相差甚远，影响绩效评估的公正、客观性。

（二）购买客体层面能力有限

购买公共服务作为典型的委托代理活动，常面临着目标置换、信息不对称等问题。在传统公共服务政府供给领域，只存在着政府、雇员，公民之间的三层委托代理关系，易于控制。在购买公共服务中，新增社会力量这一层级，使得委托代理问题突出，政府通过合同契约的方式向承包商购买服务以满足公民需求，作为服务生产者的承包商不仅要迎合公民的需求，更要迎合政府或政府官员的需求以获取更多政府青睐，以获得更多项目，最终导致了服务的目标群体——公民需求被忽视，目标的置换，偏离公共服务的供给目标。

（三）服务对象参与不足

“公众对公共服务拥有更大的选择权，他们应有权界定并处理共同的需求，而不是对官僚机构过分的依赖。”③目前在政府购买公共服务过程中，对公民的参与权、选择权和监督权等方面的权利保护尤显不足，各级地方政府仍将公众定位为市场中的“顾客”而非民主政治的“参与者”。因此，政府的购买决策则更多的是从自身出发，考虑相关财政收支、效率、顾客是否买账等问题，顾客只是作为其中的一个普通的影响因素而与之没有根本的利害关系。此外，在现有的绩效评估体制下，社会公众监督的比例和权重偏小，公众监督工作有心而无力。

三、政府购买公共服务的路径突破

“政府向社会组织购买公共服务，是以结构性主体运行的。”④各方主体的能力以及关系的协调与整合在一定程度上决定着公共服务供给的品质。

（一）明晰政府主体职责，合理划分购买行为边界

在政府购买公共服务框架下，政府应是“谋划者”，明确购买服务的基本目标、内容、购买标准以及规则等；“财政支持者”，要将购买资金纳入统一的预算科目，设立专项购买资金，尽量在财政、税收政策方面给予购买对象一定的鼓励、优惠，激发其活力；“监管者”和“最终的责任者”，购买公共服务并不意味着政府责任的转移，政府应始终在这一中扮演监督者的角色，监督社会组织供给服务的数量和质量，并对最后服务的效果进行衡量和评估。

“政府购买公共服务作为治理工具，目的在于‘减少政府财政、经济节约、促进竞争。”⑤作为一项工具，政府购买公共服务有其购买底线。首先，非排他性、非竞争性的基本公共服务不能向社会组织进行购买。其次，从市场经济效益的角度出发，购买成本高于自己生产的成本、难以保证最终服务质量以及竞争不充分领域的公共服务也不应向社会组织购买。最后，在确定购买边界时，还应考虑是否满足社会公众的需要，是否是处于公共的需要而非部门或者的私人的利益。

（二）培育社会组织，增强政府购买服务的承接力

正确认识政府购买服务与社会组织发展之间平等的契约关系，社会组织的发展是政府提高服务效率的基础。要加强组织孵化基地的建设，改革登记管理制度，放宽社会组织市场准入，为社会组织的发展创造良好的政策环境。同时，采用非正式的社会监控机制，更能从根本上解决这一问题。政府在合同管理的过程中与承包商逐步建立信任，寻找共同接受的价值规范，从而降低代理方的投机行为。⑥用相互之间的信任来替代监督，降低了监督成本，提高监督的实效。

（三）完善公民参与，强化政府购买公共服务的公民本位意识

公民作为公共服务的享有者以及政府真正的主人，在政府购买公共服务过程中，理应享有参与、选择和监督权。首先，树立公民本位意识，完善公民参与的相关制度和机制，明确公众需求，将公民参与纳入政府购买公共服务活动过程中。其次，加强社会舆论宣传，营造人人积极参与的良好氛围，维护社会公众利益、提升公众政治能力和公民精神。（作者单位：四川大学）

注释：

① 周俊.政府购买公共服务的风险及其防范[J].中国行政管理.2010（06）：16.

② 蔻丹.整体性治理：政府治理新趋向.[J]东北大学学报（社会科学版）2012（02）.

③ 萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社.2002.13.

④ 王浦劬.政府向社会力量购买公共服务的改革意蕴论[J].吉林大学社会科学学报（国家建设与治理）.2015（04）：88.

⑤ 王丛虎.政府购买公共服务与行政法规制[J].中国行政管理.2013（09）.

⑥ 叶拖.超越民营化：多元化视角下的政府购买公共服务[J].中国行政管理.2015（04）：58

参考文献：

[1] 萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社.2002.

[2] 王浦劬.政府向社会力量购买公共服务的改革意蕴论析[J].吉林大学社会科学报.2015（04）.

[3] 叶拖.超越民营化：多元化视角下的政府购买公共服务[J].中国行政管理.2015（04）.

[4] 李一宁.推进政府购买公共服务的路径选择[J].中国行政管理.2015（02）.

[5] 财政部科研所课题组. 政府购买公共服务的理论与边界分析[J].2014（03）.

[6] 张汝立.陈书洁.西方发达国家购买社会公共服务的经验和教训[J].2010（11）.