日本高等教育市场化改革探析

傅帅雄



日本高等教育市场化改革探析

傅帅雄

在欧美高等教育改革的大背景下，日本同样面临着政府财政紧缩，以及社会需求的扩大与多样化等问题。此外，日本普遍较低的生育率，使得教育适龄人口减少，这不仅激化了私立大学间的竞争，同时在高等教育市场供给过剩的现状下，政府的调控能力被逐步削弱。在此情况下，如何通过政策导向，以推动高等教育市场化改革就显得尤为关键。本文将立足于日本大学的改革发展，通过对高等教育市场化的探讨与分析，考察其存在的问题、取得的成效以及今后的发展方向，为我国的高等教育市场化提供有益的经验借鉴。

高等教育；市场化改革；评估制度

自进入20世纪70年代以来，全球范围内掀起了公共教育改革的浪潮，高等教育作为其重要的改革领域受到社会的广泛关注。随着福利国家对高等教育扶持力度的削弱，市场机制的影响逐步扩大。1990年代始，欧美等国的高等教育呈现出显著的市场化倾向。在此背景下，日本逐步开始了对高等教育市场化的探索与尝试。以下，将立足于日本大学的改革发展，通过对高等教育市场化的探讨与分析，考察其存在的问题、取得的成效以及今后的发展方向，为我国的高等教育市场化提供有益的经验借鉴。

一、日本大学的改革发展

(一)高等教育的市场化进程

长期以来，日本的高等教育作为政府组织管理体系中极为重要的一环，一直处于政府强有力的宏观控制之中。[1]因此，其高等教育的市场化主要表现为规制缓和以及增强大学自律性等两个方面，并在此基础上，尝试营造一个竞争的环境氛围。

尽管在20世纪70年代后期，日本政府就已积极推动教育形态的多样化，以及教育结构的多元化发展，但是未能取得真正成效。直至1987年，政府通过设置大学审议委员会，并于1990年开始逐步推动以规制缓和为中心的高等教育改革。随着日本少子化倾向的日益加剧，政府通过对大学设置标准的调整①，从而使大学在教育领域的自律性得以大幅提升。此外，伴随着教育的大众化进程加快，市场化将是高等教育改革的必由之路，而少子化倾向及大学设置标准的调整成为了有效的助推剂。[2]

1998年，日本大学审议委员会公布了《关于21世纪的大学以及今后改革的策略》报告，进一步明确了以“市场化”和“自由竞争”为核心的高等教育改革方向。2001年，日本政府将社会教育领域作为其改革的重点，而大学改革成为政府整体最重要的课题之一。在此宏观导向下，同年6月，日本文部科学省出台了《大学(国立大学)结构改革方针》，明确提出了国立大学法人化、第三方评估以及建设世界最高水平大学等改革的目标。同时，在国家层面，政府施行了新公共管理(New Public Management：NPM)的改革，即由事前的规制向事后的监督管理转变[3]。这一系列的举措为日本高等教育的市场化改革提供了有力的保障。

以上述政府的政策方针为基础，在2002年至2004年期间，一方面，修改后的大学设置标准、国立大学法人化等制度逐步被予以实施；另一方面，通过规制缓和等措施，教育领域向社会全面开放，并于2003年开始允许具备相应条件的企业开办学校。

如上所述，进入21世纪以来，日本的大学改革快速发展，同时也全面促进了对战后日本高等教育制度的重新审视[4]。

(二)教育质量保障制度的构建

随着日本政府规制的全面缓和，高等教育市场化改革面临了一个重要问题，即是如何确保教育服务的质量[5]。与日本一样，确保教育服务质量已成为世界各国在制定高等教育政策中共同的重要课题[6]。早在20世纪80年代，世界各国逐步开始设置大学评估等教育质量保障机构，并于1991年成立了国际高等教育质量保障组织(International Network of Quality Assurance Agencies in Higher Ed-ucation：INQAAHE)。截至1991年末，OECD(Organization for Economic Co-operation and Development)国家基本上都相应设置了教育质量保障机构[7]。此外，欧洲也于1999年成立了欧州高等教育质量保障组织(ENQA)。由此可见，在高等教育市场化改革进程中，如何确保教育服务质量至关重要。

对于日本而言，“大学评估”的概念自1972年被引入，并于1983年被明确为大学改革中的一项重要课题。[8][9]随着1992年大学设置标准的规范化调整，同时还要求大学推动实施“自我评估”，在此基础上，日本的大学评估制度初步形成。但是，多数大学的自我评估仅局限于形式上，未能在改善研究活动及组织运营中取得成效。为此，在1999年大学被赋予了“自我评估”以及评估结果公开的义务。

此外，政府逐渐意识到自我评估制度本身欠缺透明性和客观性，并不能充分保障教育服务质量，而如何实施第三方评估，以及构建多元的评估体系就显得尤为关键。在经过多方讨论后，最终于2004年正式开始实施以第三方评估为核心的认证评估制度。

至此，以大学设置标准、国立大学法人化以及认证评估制度为核心的日本高等教育市场化制度体系基本形成。

二、日本高等教育市场化的作用与影响

对于日本高等教育而言，市场化的影响主要体现为教育课程的多样化、营利大学的出现、竞争性资金的增加以及产学研协作的扩大等多个方面。其中，国家层面规制缓和的作用不容忽视。但是，在新自由主义思潮下的规制改革，为经济社会整体发展带来了诸多的副作用[10]。同样，其在高等教育领域也有所体现，并且在规制改革后呈现日益显著的倾向。

(一)大学设置标准的规范化调整与大学教育

1991年对大学设立标准的规范化调整，其目的主要是为了应对学术研究及社会的需求，通过编制实施具有特色的课程体系，从而充实大学整体的教育内容，并培养适应社会需求的优秀人才。[11]规范化调整后，在教学课程多样化、课程时间安排以及网络应用等方面取得了一定成效。但是，与此同时，出现了较为严重的两极分化，即专业教育的发展与普通教育的衰退。在2002年中央教育审议委员会公布的《新时代下的普通教育发展》报告中，明确指出了规范化调整后普通教育存在的问题。例如，任意缩减课程、偏重专业教育以及责任不明确等。

此外，在专业学位授予方面，也出现专业名称不明确，以及社会适用程度较低等问题。从国际上来看，随着博洛尼亚进程(Bologna Process)以及《欧洲地区高等教育资格承认公约》(简称《里兹本公约》)的实施，学位的适用性问题成为国际上共同的重要课题。截至目前，在日本的专业学位中，仅学士学位就有600余种，并且其中60%以上具有唯一性，即仅适用于学位授予学校。由此可见，专业名称、内容的不明确，以及国际的适用性问题较为突出。

(二)办学主体的扩展：营利性大学的出现

在日本《学校教育法》中规定，原则上办学主体被局限于国家、地方公共团体以及学校法人。而在2003年颁布的《结构改革特别区域法》中规定，作为特例，可根据区域内的实际情况，允许具备必要条件的企业公司办学，从事教育和研究。在这里需要特别指出的是，日本文部科学省认为在学校的公共性与企业公司的利益导向间存在根本性的矛盾，并基于确保教育稳定以及可持续性的视角，对企业公司办学表示强烈反对。尽管最终该法仍被付之于实施，但文部科学省的观点具有一定的代表性。

与一般大学不同，企业大学在教育内容、授课形式及方法等方面具有较为显著的特质，且受到了一定的好评。但是，与文部科学省同样，在教育界也出现了不同的意见，其主要包括以下四点：一是企业大学在一定程度上脱离了教育法中对学校公共性的规定；二是经营者或投资者对教育的过多干涉；三是学校经营基础薄弱；四是对于教育质量的担心。而从实际情况来看，也在一定程度上验证了上述两者的不同意见。通过文部科学省的调查显示，大部分企业学校没有达到办学条件，专门教师不足且办学场所多为租赁，学校经营存在较大隐患。此外，由于生源不足，企业大学赤字经营，甚至关闭的情况屡见不鲜。在此形势下，社会各界对企业大学的期待急速地降低。

(三)第三方评估制度与教育质量保障

随着政府由事前规制向事后监督管理的政策转变，事后评估成为决定大学发展的重要依据。自2004年评估制度实施以来，原则上各大学每7年接受一次综合评估，在此基础上，国立大学还需要每年接受国立大学法人评估委员会的评估。评估制度与大学设置标准作为日本高等教育发展的两大基本制度，在一定程度决定了市场化改革的方向。

为了改善学校教育与研究的现状，第三方评估被寄予了较大的期望。特别是对于确保高等教育质量而言，第三方评估制度被认为是唯一且有效的政策措施。尽管第三方评估作为事后监督管理的重要一环，对被评估对象发挥了约束的作用，但其在制度设计上与政府的宏观控制(事前规制)密切相关。

而另一方面，第三方评估与自我评估具有内外一体的特点，并在一定程度上促进了自我评估的实施。Becher和Kogan(1992)指出自我评估的重要性，他们认为自我评估是对大学组织内部的活动和价值进行评价，而第三方评估由于欠缺对高等教育体系的充分认识，仅基于外部标准的评估并不能完全对大学组织做出正确的评价。[12]此外，从欧洲教育质量保障组织(ENQA)的规范标准来看，其主要包括以自我评估为中心的内部质量保障(Internal Quality Assurance)，以及以第三方评估为中心的外部质量保障(External Quality Assurance)。同时，作为教育质量保障的基本原则，强调了各大学在自我评估中自律与责任的重要性。[13]

如上所述，自日本引入自我评估制度以来，多局限于形式上，未能在改善教育研究中发挥其应有的作用。因此，在宏观政策层面，相对侧重于第三方评估的倾向较为明显。

(四)国立大学法人化与评估制度

国立大学法人化是以发挥各国立大学特性为出发点，在制度设计上，采用了独立行政法人制度②的框架，使国立大学在制定发展规划、学校运营以及预算使用等方面拥有较强的自主性，但同时也被赋予了运营评估及情报公开等义务。

自日本国立大学法人化后，大学在拥有人事权的同时，也在一定程度上解除了以往政府对经费使用以及产学研协作等方面的束缚。但是，大学法人与行政法人制度本身仍处于政府组织体系的框架下，未能从真正意义上摆脱政府的宏观控制，政府在赋予其较强自主性的同时，从运营绩效及教育研究成果等方面加强了监督管理，并通过评估来决定国立大学教育经费的分配。

而关于国立大学的评估，在2004年实施法人化制度的同时，并没有一个明确的制度设计，为各大学的运营带来了一定困难。直至2006年，政府颁布了一系列的政策方针，从而使国立大学评估制度逐步健全完善。其内容主要包括，一是制定发展规划和目标，并需要获得文部科学省的批准；二是在规划期间，需提交每年度的实施情况报告；三是政府根据实施情况报告进行评估，并结合规划和目标制定相应的经费预算。但是，在具体的实施过程中，政府力图财政缩减的政策倾向较为突出，同时制度中存在评估方法及指标不明确、教育经费预算的制定以及分配规则不透明等诸多问题，从而使国立大学的评估未能有效地发挥作用。

三、日本高等教育市场化的现状及今后的重点

(一)高等教育市场化的现状

在欧美高等教育改革的大背景下，日本同样面临着政府财政紧缩，以及社会需求的扩大与多样化等问题。此外，日本严重的少子化倾向，使得教育适龄人口减少，这不仅激化了私立大学间的竞争，同时在高等教育市场供给过剩的现状下，政府的调控能力被逐步削弱。在此情况下，如何通过政策导向，以推动高等教育市场化改革就显得尤为关键。

首先，从教育来看，2004年日本国立大学的法人化成为一个显著的特征。国立大学从政府组织中剥离，在组织管理及财政等方面被赋予较强的自主性，市场的参与能力得到了极大的提升。另一方面，政府按照一定的比例，削减了对国立大学法人的教育经费投入，但是同时赋予了国立大学法人制定学费标准的权利。近年来，国立大学的学费上涨正是这一政策的充分体现。此外，国立大学的学费上涨也给私立大学带来了重大的影响，并使其面临着巨大的市场压力。

其次，从研究市场来看，竞争性资金逐渐增加。此外，日本科学技术委员会针对政府教育经费的使用问题进行了研究与讨论，尝试将对国立大学、私立大学等的常规性经费补助，逐渐转变为竞争性的研究资金。同时，各大学通过设置知识产权及产学研相关部门，切实推动研究成果的应用与推广，以及产学研的联动协作。

最后，从资金市场来看，自2000年开始，日本大学发行债券得到许可，众多大学通过这一方式获取资金，并根据社会需求积极地进行职业学院创办等的探索与实践。部分国立大学也通过PFI等方式获取资金。从整体来看，日本高等教育对民间资本市场的依存度日益增加。

日本的高等教育以1993年大学设置标准的规范化调整为契机，在文部科学省等政府机构的多方协作下，市场化改革逐步得以推动实施。在市场化的进程中，随着开放企业办学、评估制度以及国立大学法人化等措施的逐步实施，一方面日本大学的自主性得以大幅增强，而另一方面，在政府层面的宏观控制由以往的直接控制向间接控制转变。作为教育质量保障的责任机构，日本文部科学省一直强调国家在高等教育中的责任与义务，并探索实现自我责任与市场理念的融合，通过实施自我评估和第三方评估结合的政策措施，尝试为确保高等教育质量提供有力保障。这在一定程度上妨碍了以自由竞争为核心的高等教育市场化改革。此外，部分学者认为仅凭借市场化改革不能有效地提升教育质量，大学的多样化将使日本高等教育陷入无秩序的发展，并严重影响日本大学整体在国际上的信用度。

(二)今后的重点： 对日本高等教育制度的重新审视

由于日本政府内部的观点不统一，高等教育市场化改革未能得以深入推进，并陷入规制缓和与控制强化的矛盾之中。

一方面，第三方评估制度的实施、以规划目标为中心的政策导向，以及以绩效评估为依据的教育经费分配，直接导致了政府在宏观控制方面的强化，从而给大学的教育研究活动带来了一定的制约。例如，在评估过程中，大学需要投入莫大的人力、物力和时间成本，一定程度上降低了教育研究的效率和质量。另一方面，随着政府在宏观控制方面的强化，同时也必将带动新自由主义和新公共管理(NPM)思潮下对市场化改革的深入推进。但是，从现实情况来看，通过规制缓和强化市场竞争，并不能提升日本整体的教育研究水平。例如，智利和新西兰等国实施的教育完全自由化，未能有效地改善教育研究质量[14][15]。特别是智利，自1980年代实施教育完全自由化后，在1990年代教育研究质量呈现大幅的下降趋势。[16]

此外，在高等教育领域，完全的竞争将带动教育研究的多样化发展，但同时也阻碍了对市场适用度较低的专业研究领域的发展。例如，Lee和Bowen(1971)通过对美国多校区管理模式的研究，指出竞争的扩大将促使大学间相互模仿，为了确保教育研究的多样化发展，应积极地制定相应的政策。[17]而在英国自1980年始推动的新自由主义改革中，竞争性的教育经费分配制度所带来的并不是大学间的差异性，而是同质性。

在市场竞争机制下，竞争者间应拥有同等或相近的基础条件，换而言之，不对等条件下的竞争不能发挥其应有的竞争效应。Shattock(2003)的研究指出，在英国实施竞争性政策后，位列前列的各大学排名没有发生变化。[18]就日本而言，在国立大学法人化制度实施后，不对等条件下的竞争问题日益凸显，所增加的竞争性教育经费基本上均集中投入于国立大学。

对于教育研究的评估而言，被量化的指标体系不可或缺。但是，从实际情况来看，对大学教育研究绩效的量化相对比较困难。吉田(2007)指出，美国以州立大学的绩效评估来决定经费分配的州数量逐渐较少，而通过公开绩效评估结果，从而督促州立大学自我改善并提交绩效报告(performance reporting)，以此来决定经费分配的州政府逐渐增多。[19]

由于高等教育具有显著的公共性特质，新公共管理(NPM)的模式为大学带来变革的同时，也产生了诸多的问题。首先，NPM的管理模式侧重于绩效评估的结果，而忽略了将来发展的可能性。其次，面对大学间相互模仿的倾向，缺乏确保教育多样化的政策措施。最后，随着大学自主性、自律性的扩大，受益的主要为大学的经营部门，而教师的自由受到一定的制约。对于大学经营部门而言，专业化的战略规划及经营固然不可或缺，但是其中存在过度干涉的倾向，因此，从学术自由的视角，仍需要有力的政策措施保障。这里需要指出的是，自1990年代开始推动新公共管理(NPM)改革的OECD诸国，进入21世纪以来，在以竞争性资金为主的研究经费分配方式上，产生了诸多的问题。其主要有以下几点：一是竞争性资金虽然在短期内促进了研究成果的形成，但从长期来看，对研究的创新发展产生了阻碍；二是为了回避高风险的规划目标，从而导致研究的同质化倾向较为突出；三是降低了研究创新的可能性。[20]

四、结语

综上所述，在欧美高等教育改革的大背景下，日本同样面临着政府财政紧缩，以及社会需求的扩大与多样化等问题。此外，日本严重的少子化倾向，使得教育适龄人口减少，这不仅激化了私立大学间的竞争，同时在高等教育市场供给过剩的现状下，政府的调控能力被逐步削弱。自1990年代始，日本在以规制缓和为核心的结构改革及新公共管理的框架下，逐步推动了高等教育的市场化改革。但是，在具体的实施过程中，陷入了规制缓和与控制强化的矛盾之中，从而引发了诸多的问题。为了应对社会需求的变化，高等教育的市场化改革是必由之路，而市场化所带来的副作用也不可忽视。如何有效地增强大学的自律性，并确保竞争机制运行尤为关键。这将是今后日本高等教育市场化改革迫切需要解决的重要课题。

注释:

①在大学设置标准的调整中，日本政府取消了对各大学专业、课程设置等方面的宏观控制，而由大学根据自身实际情况以及社会需求进行设置。

②国立大学法人与独立行政法人均为日本国家行政组织外部化的一种形态，由国家预算提供经费，但保持较强独立性。

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(责任编辑 陈志萍)

2016-03-29

傅帅雄，北京大学光华管理学院助理研究员，博士。(北京/100871)