农业补贴政策的反思和建议

◎文/黄汉权



农业补贴政策的反思和建议

◎文/黄汉权

新世纪以来，中央不断加大支农强农惠农力度，建立了以“四项补贴”和“三项价格支持（最低收购价、临时收储、目标价格）”为核心的农业补贴政策体系。2004-2014年，中央财政用于“四项补贴”的资金从146亿元增加到1681亿元，累计增长了10.5倍，年均增长27.7%；用于“三项价格支持”的资金从2005年的183亿元增加到3890亿元，累计增长了20.2倍，年均增长40.4%。

农业补贴政策对农业增产增收、农产品价格稳定和农业发展方式转变发挥了重要作用。2003-2015年，我国粮食产量从43070万吨增加到62144万吨，实现了“十二连增”。2003-2014年，农民人均纯收入从2622元增加到9892元，年均增长12.8%。全国粮食良种覆盖率提高到96%以上，农机总动力增长了78%，测土配方施肥补贴面积接近14亿亩。

但是，农业补贴政策在运行中也暴露出一系列问题和缺陷。一是补贴总量仍然不足。二是补贴结构不合理，主要表现为“三重三轻”，即：重“黄箱”轻“绿箱”，重小农轻大户，重产量轻质量。三是玉米临时收储政策虽然保护了农民利益，但却损害了养殖户、加工企业和国家三方利益。四是棉花、大豆目标价格试点效果褒贬不一，相关机制也有待完善。

改革农业补贴政策必须遵循有利于保障国家粮食安全和重要农产品供给、有利于增加农业生产者收入、有利于现代农业发展和不违背市场机制、不违背WTO规则的“三有利、两不违背”原则，按照“扩总量、优结构、转方式、提效率”的总体要求，围绕重点地区、重点品种、重点人群“三个重点”，提高农业补贴的精准度和有效性。一是继续扩大农业补贴总量，增加农民收入。二是将功能相近、操作相同的直接补贴、良种补贴和农资综合补贴“合三为一”，尽快在全国范围推广，并根据生产成本变化逐步提高补贴标准。三是设立农户基础设施投资补贴制度，按照“谁投资补贴谁”的原则，鼓励农户加大对农业基础设施的投资。四是分步有效推进目标价格制度，近期继续完善棉花、大豆目标价格试点，中期逐步向玉米、油菜籽和糖料延伸，远期条件成熟时把稻谷、小麦纳入目标价格制度范围。五是在地下水漏斗区、重金属严重污染区、生态脆弱地区开展土地休耕补贴试点，可将休耕补贴试点和消化当前大量的库存玉米结合起来，将补贴折合成等量玉米发放给签订休耕计划的农民。六是大力发展重要农作物保险、重要“菜篮子”品种保险，完善畜牧业保险补贴政策，提高中央、省级财政对农业保险的保费补贴比例。

（作者系国家发改委宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所所长）